作者简介：

姚莉，中南财经政法大学教授，博士生导师。研究方向：刑事诉讼法学、证据法学、司法制度。

原文刊于：《法学教育研究》2018年04期，总第23卷，第27-39页。本文注释已略，建议阅读原文。

摘要：新时代党的全面依法治国方略，给政法高校加速推进双一流建设，承担为新时代培养和造就一大批社会主义的建设者和法治人才提供了千载难逢的机遇，也提出诸多挑战。政法高校应坚持以“习近平新时代法学教育与法治人才培养思想”作为政法高校的全面发展方向，以“双一流”建设为政法高校全面发展的行动纲领，以新时代“三大使命”的责任担当为政法高校全面发展的着力点，在新时代全面依法治国背景下奋力有为、敢于担当、不辱使命。

关键词：新时代  全面依法治国  政法高校  使命担当

时代背景：全面依法治国之重大意义

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。全面依法治国的提出经历了从依法治国到全面依法治国，从法律体系到法治体系，从法律之治到良法善治，从党政推进到社会共同推进，从平稳推进到加快建设，从分别推进到协调发展，从有法可依、有法必依、执法必严、违法必究向科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治方针的渐进发展过程。这标志着我们党对于法治作为一种治国理政方式之认识提升到了一个前所未有的高度；这是马克思主义经典作家关于国家与法的理论运用于当代中国治国理政、治党治军、内政外交，处理经济、政治、文化、社会生态事务的重大成果；是70年国家与社会治理体系和治理能力现代化的曲折发展与实践经验的理论升华；是开启建设社会主义现代化强国新征程的始终不渝的基本遵循。正如马克思所指出的：“社会不是以法律为基础的。那是法学家的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单人的个人恣意横向。”全面依法治国基本方略的提出，经历了三个阶段：

（一）依法治国基本方略提出的准备阶段。

在新生的人民政权创建社会主义建设30年期间，我们党把马克思主义基本原理运用于经济文化比较落后的中国过程中，经历了由革命党向建设党思想观念、制度安排、行为模式的转型过程，社会主义用什么办法建设？老祖宗没有提出具体的方案，在一直借鉴前苏联社会主义的模式中，采取了超越历史条件的一些方式方法，发生了一些“左”的偏差及文化大革命的曲折教训，这为党的十三中全会重新确立解放思想、实事求是、一个中心两个基本点的思想路线、政治路线和组织路线，与建设社会主义法治提供了反思和发展的条件。邓小平同志曾在1986年就指出：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”

（二）依法治国基本方略的提出。

随着中国特色社会主义市场经济的建立，市场经济对法治在调节经济关系、规范社会行为、保障公民、法人及其他组织合法权益的要求被急迫的提上了议事日程。1997年9月，党的十五大第一次完整地提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”，将改革开放以来提出的“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”，这一字之改反映了我们党对于执政规律认识的深化，对于执政理念把握的提升，对于治国理政基本方式的准确运用。由“依法制国”向“依法治国”的转型，意味着治国理政的方式由“人治之治”“政策之治”向“法治之治”的跨越转型，意味着“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”意味着把依法治国确定为“党领导人民治理国家的基本方略”，强调“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这标志着“依法治国”这一基本方略由党的主张上升为国家意志，使其宪法化、法律化、制度化，成为一切组织和个人都必须遵循的根本准则。

（三）依法治国基本方略的发展完善。

步入新世纪新阶段，我国经济社会发展面临重要战略机遇期，建设中国特色社会主义总依据是社会主义初级阶段，总布局是五位一体，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。这给法治建设提出新的更高要求。我们党依据基本国情、总体布局、总任务、总要求不断加深对依法治国的认识，实践也在不断推进。党的十八大明确提出“全面推进依法治国”，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时，依法治国基本方略全面落实；在党的报告中首次把法治确立为治国理政的基本方式，首次要求更加注重发挥法治在国家治理中的重要作用；强调各级领导干部要善于运用法治思维和法治方式，提高深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。由“依法治国”到“全面依法治国”，是我们党法治理论的又一次重大升华。党的十八届三中、四中全会两个“决定”把法治作为统筹五位一体总体布局的两轮驱动基本方略，强调“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出全面依法治国总目标是“建设社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”，把“推进法治中国建设”作为长远的目标要求。法治中国的内涵使法治国家的内容更加丰富、更加深刻、更具有时代特征，建设法治中国不仅要建设法治国家，还要建设法治政府、法治社会、法治军队；不仅要推进依法治国，还要推进依法执政、依法行政、依法自治，不仅要搞好国家法治，还要搞好地方法治、社会法治，促进国家法治、地方法治、社会法治协调发展；不仅要推进法律制度硬实力建设，还要法治文化软实力建设，弘扬社会主义法治精神，培育社会主义法治文化；不仅致力于国内法治建设，还要面向世界，推动国际关系和全球治理法治化，构建民主法治、公正合理、合作共赢的国际经济政治新秩序，提升中国在全球治理中的话语权和影响力。因此，“法治中国”是“法治国家”的升级版、拓展版。建设“法治中国”是一个时期中国法治建设的科学定位和总体部署。

反思当下：政法高校之挑战

新中国建立后，为了巩固新生的人民政权，保障国家的社会主义经济建设和社会主义改造事业顺利建设，老一辈无产阶级革命家毛泽东、周恩来、董必武同志适时制定政法教育方针，提出有计划按比例地培养政法工作干部和法学家，并决定在北京大学、中国人民大学、吉林大学、武汉大学等综合性大学设立和恢复法律系，组建西南政法学院、北京政法学院、华东政法学院、中南政法学院、西北政法学院，使新中国50年代初期的法学教育初具规模。其后，我们党在遭受国际反华势力的政治、经济、文化、科技、军事全方位封堵、要挟的大背景下探索社会主义建设的道路过程中，由于“左”的思想影响和政策偏差，自50年代中后期直至“十年文化大革命”，法治人才培养与法学教育逐步削弱直至全面停滞。改革开放后，为了适应党和国家工作重点转移，保障人民民主，加强法制的新形势新任务，邓小平同志提出加强法律职业建设，需要培养大批法官、检察官、警察、律师等专门人才，开启了法治人才培养与法学教育的征程，政法院校得以恢复，法学教育快速发展，法学学科体系逐步健全。经过近40年的努力，高校法学教育为国家培养法学各类毕业生148万，为经济社会发展提供了大批法治人才。其中，政法高校尤其是“五院四系”在培养法学人才方面发挥了中流砥柱的作用。

尽管全面依法治国的基本方略为政法高校发展带来了前所未有的机遇，但是政法高校的发展也面临严峻之挑战。从总体上看，我国是世界高等教育大国，但“大而不强”的问题尤为突出。拥有3647万学生的2825所大学中，跻身世界一流行列的高校不多；国际论文发表总量居世界第二，但被引用数仅居世界第七，以中国科研人员为第一作者的国际论文数量占所有论文的比例较低；高校办学方式和人才培养模式亟待优化；用人单位对高校提供的人才公共品微词颇多。具体到政法高校领域，问题也比较突出，包括法学教育在内的高等教育以质量为生命线的教育体制机制创新尤为急迫。当前，政法高校法学教育面临一些“严重滞后”，如法学教育提供的专门人才与治国理政、治党治军、内政外交的精英人才相比，严重滞后于国家人才发展规划总规模的要求；法学教育提供的通用人才与基层社会治理法治化亟须的人才总需求存在严重滞后；法学教育提供的实用型、“工蜂型”、高技能型人才同公职律师、公司律师、社会律师的庞大法律服务人才总量需求相比严重滞后；法学教育提供的专门人才与大数据时代涉外法律人才总需求相比严重滞后；法学教育提供的专门人才同立法、执法、司法，法学研究、“综合型、创新型、能力型”的法治人才需求相比严重滞后；以学科导向形成的导师专业教学科研能力同“复合型、创新型、能力型、外向型”卓越法治人才培养的高要求相比严重滞后等等。造成上述“滞后”，有深刻的原因：

一是理论指导方面。用马克思主义法治观、中国特色社会主义法治理论统领法学教育，指导人文社会科学坚持的不够一贯、不够坚定，存在摇摆现象。一方面，对中国特色社会主义法治道路、法治理论、法治实践总结升华不够，法学理论体系、教材体系、课程体系设置与之存在脱节之处。在移植、借鉴西方法学教育理论体系、教材体系、课程体系过程中存在盲目照搬照抄、简单克隆现象，而评点反思学术性评价不够，使一些青年学子对西方“三权分立”理论制度及其体系缺乏比较、理性反思，有的甚至盲目崇拜，对中国特色社会主义法治道路、法治体系、法治理论缺乏认同感。另一方面，对中国特色社会主义法治建设生动复杂的实践缺乏理性反思，理论化、系统化、体系化相对滞后，有的教材、课程脱离法治建设客观实际，缺乏说服力、信服力和感染力。

二是体系创新方面。围绕经济、政治、文化、社会、生态文明体制改革推进法学理论体系、教材体系、课程体系创新，带动法学教育改革存在动力不足。比如，梳理党的十八届三中全会部署380项改革任务、四中全会部署法治建设190项任务，党的十九届三中全会通过了关于深化党和国家机构改革的决定，都给加快推进中国特色社会主义法治体系提出了急迫要求。而现有240多部法律中尚有170多部同“两个《决定》”、党和国家机构改革战略部署要求存在冲突或严重冲突，亟需废、改、立。对于法学教育而言，是坐而论道还是直面中国当代加速推进国家治理体系和治理能力现代化，加快推进法治建设进程，法学理论、教材、课程三个体系创新直接关系法学教育改革的出发点、落脚点、关节点及其成效，发展完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，加快推进法治中国建设是检验法学教育改革成败与否的试金石。

三是学科体系方面。一方面，学科设置存在简单雷同、过多过滥现象，又存在一些“法治中国”建设急迫需求的学科未能设立。比如，四中全会确立社会主义法治体系包括科学完备的法律体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及规范的党内法规体系，而我国现有法学一级学科是按照法学基础理论、基本法如宪法行政法、民法、刑法、诉讼法以及部门法设计的，而尚未设立同社会主义法治体系相匹配、相协调的立法学、执法学、司法学、法治监督学、法治保障学及执政党法治学等。又比如，社会治安综合治理是国家与社会治理现代化的重要组成部分，改革开放30多年来，中央就综合治理社会治安制定了一系列方针、政策，建立了相关制度，每年进行部署要求，建立评价体系，对保障人民权益、维护社会稳定、保障国家长治久安发挥了不可替代的重要作用。但这一重要治国理政的国策、制度、实践却未能作为一个新型交叉学科进高校、进教材、进课堂、出专门人才。为此，中南财经政法大学于2013年率先开设“社会治理法学”法学二级学科，招收和培养“社会治理法学”研究生（博士、硕士），组织《社会治理法学》理论、教材、课程三大体系重大攻关，经过多年教学实践已取得初步成效，破解了该学科多年无人问津的尴尬局面。

四是评价体系方面。目前，法学教育人才培养模式，沿用传统“学分+论文”的考核模式，教学模式引导学生关注纷繁复杂的法律实务、法治生活、关注国家法治体系构建等重大战略与现实问题存在脱节现象，“综合型、能力型、创新型、外向型”“卓越法律人才”难以生长。教师队伍方面，机械的科研论文成果考核模式，使得许多学者关注脱离实际的闭门造车式论文撰写，每年出版的专著多达15万部之多，论文数百万篇之巨，但鲜有治国理政的立法建议稿、精品的咨询报告等。

五是管理体制方面。教学科研教师管理体制机械单一，师资人员狭隘的学校所有制，人员流动壁垒，行政许可审批事项诸多，学术职称、职务职级工资福利待遇、退休制度等标准考核机制僵化，优质师资人员不能有序向稀缺的学科岗位流动，教学科研的潜能与潜力难以有效释放，高校创新发展活力与动力不足。

六是配套保障方面。相关政策及经费等保障不配套，如有关学校独立自主招生、人事管理、学科建设、经费管理、基础设施建设等管理体制机制比较僵化，学校独立自主决策、决定、评定的空间狭小，制约了教育体系和教育能力现代化的加速推进。

勇于担当：政法高校之使命

（一）坚持以“习近平新时代法学教育与法治人才培养思想”作为政法高校的全面发展方向。

党的十八大以来，习近平总书记站在全面推进依法治国、加快建设法治中国的战略高度，把法治人才培养与法学教育摆在统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局之中，对法治人才培养与法学教育改革提出了一系列新理念新思想新战略。习近平有关法治人才培养与法学教育的思想具有鲜明的实践面向、成熟的哲学方法、科学的时代精神等特征，堪称“习近平新时代法学教育与法治人才培养思想”。“习近平新时代法学教育与法治人才培养思想”内涵丰富、体系完整、逻辑严密。这一理论体系始终围绕法学教育与法治人才培养为什么；全面依法治国靠什么；实现“两个一百年”奋斗目标、建设社会主义现代化强国、政法高校法学教育与法治人才培养怎么办这三个基本问题展开。“习近平新时代法学教育与法治人才培养思想”为政法高校在中央统筹推进世界一流大学和一流学科建设的背景下之跨越式发展，提供了前所未有的机遇。

（二）以“双一流”建设为政法高校全面发展的行动纲领。

为适应新形势和新任务对高等教育实施内涵发展和提高国际竞争力提出的新要求，中央全面深化改革小组第十五次会议提出，“要全面贯彻党的教育方针，遵循教育规律，以立德树人为根本，以中国特色为统领，以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会为导向，推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列，提升我国高等教育综合实力和国际竞争力，培养一流人才，产出一流成果”，并审议通过了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》。这是党中央、国务院在新的历史时期，为提升我国教育发展水平，增强国家核心竞争力，奠定长远发展基础所做出的重大战略决策，具有十分深远的重要意义。在双一流建设进程中，政法高校的法学院系及法学学科应当也必须主动作为，实现跨越，这既是新的历史时期国家战略布局的现实需求，也是法学教育自身谋求转型升级的迫切需要。

（三）以新时代“三大使命”的责任担当为政法高校全面发展的着力点。

以“习近平新时代法学教育与法治人才培养思想”为引领，开启政法高校法学教育新局面，实现“双一流”跨越式发展，以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，形成对政法高校法学教育高看一眼、厚爱一分、保障倾力的优良环境，为开启建成社会主义现代化强国新征程提供源源不断的法治人才生力军。政法高校应当解放思想，锐意进取，在承接三大使命上勇于担当。

第一，办学定位上，要找准政法高校的合理位置。定位问题若不解决好，必将影响政法高校的科学发展。要深入调研当前政法高校面临的新情况、新问题、新难题，认真研究法律高等教育面临的新形势，结合院校的办学条件、办学基础、办学资源等实际情况，准确把握办学定位，特别是要逐步地、妥善地解决好政法高等教育的整体定位问题。依法治国、建设社会主义法治国家不仅需要一批高层次法律职业人才，还需要大量的基层法律工作人员。尤其随着社会矛盾多元调节、劳动争议调解、社区矫正和帮教安置、社区乡镇基层组织服务管理等体系建设一系列新举措的出台，我国法治建设、维护社会稳定工作已深化延伸到社会方方面面，初步形成政法部门专业化分工与社会化服务管理相互联系、相互统一、相互依托的新的紧密型工作格局。主动适应社会经济发展，科学合理地设置培养选拔不同层次、不同类型法律人才，尤其是培养大批社会急需的基层法律工作人才的体系是调整法律人才教育结构的当务之急。鉴此，我们认为，可以对当前法学本科加硕士的混合教育模式进行改革。改革过程中，关键是要处理两方面问题：一是，本科法学教育的总量增长适度调控。可考虑由教育主管部门通过行政手段适度控制设立新的本科政法高校，同时探索建立法学教育质量标准控制体系，通过质量标准控制体系逐步压缩淘汰师资、生源和就业较差的政法高校，并对法学本科招生人数进行适度调整，既满足人民群众对法学教育日益增长的需求，又与现有法学院校本科招生相关条件相匹配。二是，调整法科硕士培养的结构。合理区分法学硕士和法律硕士的培养目标和方式，可尝试法学硕士作为法学博士的预科生培养，法律硕士作为高层次法律应用人才培养。适度压缩法学硕士招生规模，扩大法律硕士招生规模。鼓励进一步发展有特色的各类法律硕士创新项目，允许部分法学院根据自身条件，自主选择研究发展普通或有特色的研究生层面的法学教育；加大法学与政治学、经济学、管理学、社会学、计算机工程学、网络安全学的破垒融合力度，以服务和保障立法、执法、司法、法律监督、法律服务等为取向，创设新型交叉法学学科，以满足经济社会飞速发展对法治人才的急迫需求。

第二，人才培训模式上，注重多元化的培养体系，并建立开放融合的人才培养平台。法学人才培养不应完全以不同学位的学生为预设，而应建立兼顾规范和多样、理论和应用、国际和本土的培养体系。各类学位的人才培养都应在相应的规范性和基础性之上强调开放性，不主观预设各类学生未来的发展趋向，在提供相应共同法学规范性和基础性知识和技能的同时，要开发建立核心课程加丰富的选修课程的教学菜单，制订开放的培养计划，支持不同菜单组合完成学位，以向不同个性志向和发展规划的学生提供自我构筑知识结构的机会。顺应人才模式的变化，政法高校需摸索建立开放融合的人才培养平台。融入政法行业、深化与法律实务部门的合作，有利于形成与行业职业岗位需要相适应的人才培养目标，有利于给学生提供更多的就业机会；有利于实现教学过程的实践性、开放性和职业性。法学人才培养要坚持立德树人、德法兼修，把立德树人作为人才培养的根本任务，坚持以社会主义核心价值体系为基础，突出政治品德和法律职业道德两个重点，搭建全员化、全过程、全方位育人平台，注重课内与课外、校内与校外、理论与实践、教育与养成相结合，达到教书育人、管理育人、服务育人、制度育人、环境育人的功效。不但培养学生的诚信品质、敬业精神和责任意识，还要结合应用型法律人才素质特点，培养学生树立追求真理、维护正义的崇高理想；牢记忠于祖国、执法为民的职业宗旨；坚定弘扬法治、忠于法律的信念。

第三，在学术体系建设上，加快中国特色法学理论体系的建构。进入新世纪以来，随着新形势、新问题的不断涌现，我国原有的法学体系存在着发展僵化、结构不优等问题。建设中国特色法学学科体系、学术体系、话语体系、传播体系及人才培养模式，必须对现存法学体系的优势与短板有清醒而充分的认识。一是，现存法学体系难以适应建设中国特色法治体系的需要。现存法学体系以法律体系为支架和逻辑脉络，形成了诸如宪法学、民法学、刑法学和商法学等学科，基本上适应了中国特色的法律体系，无法适应党的十八大以来提出的构建中国特色社会主义法治体系的目标，必须站在构建法治体系的角度来反思传统法学体系建设的问题。要适应建设社会主义法治体系的新要求，总结法学学科设置与运行的经验，反思存在的不足，探索设置与科学完备法律体系相适应的立法学，与高效法治实施体系相协调的执法学、司法学（侦查学、检察学、审判学、司法行政学），与严密法治监督体系相匹配的法治监督学，与党内法规体系相衔接的党内法规专业等新型学科；优化宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等部门法的学科设置；探索法经济学、生态空间治理法学、社会治理法学、网络社会治理法治学等新型交叉学科设置。二是，现存法学体系缺乏对国内法治和国际法治的统筹关照。实现中华民族的伟大复兴，不仅要全面推进依法治国，而且要加快推进全球治理规则、治理体系乃至治理体制的变革，推进国际关系的民主化、法治化和公正化。现存法学体系锁定在国内法思维上，不能适应国内法治和国际法治相统筹的新形势，难以适应中国作为一个已经站在世界舞台中心的负责任大国的使命和担当。所以，要高度关注我国法学体系与国际法学体系的融通性，围绕全球治理体系变革和推动国际关系法治化，优化课程体系、专业体系、人才培养体系。三是，现存法学体系在法律教育上难以适应全球化发展的需要。我国要成为参与乃至负责制定国际规则并保证其实施的大国，需要人才、理论和组织方面的配套跟进。但是现有法学教育难以胜任培养熟练掌握国际规则和通晓国际法律理论专门人才的职责，法学教育的短板大大限制了我国在全球治理中的地位和作用。为此需提升法学教育体系的国际化水平。四是，现存法学体系缺乏对国家治理体系和国家治理能力现代化的智力支持和理论支撑。中国不仅推进国家治理体系的现代化，而且推进国家治理体制的现代化，从国家治理体系的现代化到国家治理体制的现代化是一个巨大的制度跨越，标志着我国法治文明的转型升级。现存法学体系特别是法学理论体系还不能够回答由此引发的新问题、新挑战，不能给国家治理体系和国家治理体制的改革提供有效、管用的学理支撑。因此，需大力推进法学理论创新，加快形成中国特色法学理论体系。如何建构中国特色法学体系，一是，要体现继承性与民族性。要善于融通古今中外各种资源，包括马克思主义法学理论及其中国化形成的成果、中华优秀传统文化、新中国法治建设的实践创新和国外法学取得的积极成果。二是，要体现原创性和时代性。中国特色法学体系的“中国特色”，关键取决于是否具有主体性和原创性，中国特色不是自说自话的特色，而是让世界认同的中国特色。中国法学争取话语权，但不会谋求话语霸权。建设中国特色的法学体系要以我国实际为研究起点，挖掘新材料、发现新问题、提出新观点，构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系。中国特色就是中国模式，就是中国方案，就是中国责任。三是，要体现系统性和专业性。建设中国特色法学体系需要着力解决学科设置同社会发展联系不够紧密，学科体系不够健全，新兴学科、交叉学科建设比较薄弱等突出问题，不断推进学科体系、学术体系、话语体系建设和创新，努力构建一个全方位、全领域、全要素的法学体系。四是，要体现国际性和全球融合性。当代世界是一个全球化的时代，构建中国特色法学体系不能脱离整个世界的发展，要站在国际和全球的视野上建构中国的法学体系，要实现国内法学与国际法学的融合，要在比较、对照、批判、吸收、升华的基础上，使中国法学更加符合当代中国和当今世界的发展要求，把“中国经验”总结好，为解决世界性法治问题提供思路和办法。