以大学和独立学院为依托的我国高等教育，承载着培育人才、传承文明、服务社会、造福人类的重任。法治，是高等教育现代化的重要内容和重要工具。总结和反思改革开放40年来我国高等教育法治化进程中的基本经验，有益于推进高等教育现代化，为实现中华民族百年复兴、提升国家自主创新能力和核心竞争力提供有力的制度支撑。

一、党对高等教育的领导是基本原则

一国的法治总是由一国的国情和社会制度决定并与其相适应。在中国的法治建设中，“政党是中国法治的基本要素。”中国共产党对高等教育的领导，也是我国高等教育法治化建设和道路不可动摇的基本原则。

首先，高等教育必须由党来领导。我国宪法第十九条规定“国家发展社会主义的教育事业。”随着1949年新中国的建立和20世纪50年代对高等院校、院系的调整，新中国高等教育确立了“教育必须由党来领导”的基本方针。1958年9月19日，中共中央、国务院颁布《关于教育工作的指示》，其第（三）项强调指出：一切教育行政机关和一切学校，都应该受党委的领导。没有党的领导，就不能保证教育的社会主义方向，教育工作也就不能更好地为社会主义革命和建设服务。1961年9月15日，经中央政治局常委会审议通过了教育部拟议的《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，其第一章第三条、第七条及第九章、第十章规定：高等学校中必须加强党的领导，高等学校的领导制度是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制；高等学校的党委员会是学校工作的领导核心。1978年以来，我国各级各类高等学校采试了多种学校领导管理体制，包括校长负责制、党委领导下的校长负责制、董事会领导下的校长负责制。“不论实行哪一种领导管理体制，都应该坚持党对教育工作的领导。”1978年10月14日，教育部发出通知试行《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》，这个草案是根据当时的国家总任务和十几年的新经验新情况累积，对1961年颁布试行的“高校六十条”进行修改而成的，将原规定的高等学校实行“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”，改为“党委领导下的校长分工负责制”，取消原来的校务委员会，设立学术委员会。经过20世纪80年代初到90年代初对校长负责制广泛试验和讨论，高等学校转而实行党委领导下的校长负责制更适合我国高等学校的实际情况的结论，得到了肯定和检验。1993年8月13日，中共中央组织部、宣传部、中共国家教委党组联合发布《关于新形势下加强和改进高等学校党的建设和思想政治工作的若干意见》；1995年11月13日，中共中央组织部、宣传部、中共国家教委党组联合发布《关于加强高等学校领导班子建设工作的意见》，肯定了高等学校的领导体制是党委领导下的校长负责制，党委是学校的领导核心，领导学校的全面工作。高等学校的重大问题和重要事项，必须经过党委会或常委会集体研究决定，然后根据职责分工，分别由党委或行政组织实施。1996年3月18日，中共中央印发《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》对高等学校的领导体制作了明确规定，其中第三条指出“高等学校实行党委领导下的校长负责制。”第十一条规定了高等学校党委会的主要职责。1998年8月29日，全国人大常委会通过了《高等教育法》。其中第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”可以说，《高等教育法》从法律制度上为我国高等学校内部领导体制的争议画上了句号。实行党委领导下的校长负责制更适合我国国情，也更有利于高等学校的发展和有利于支持正确的办学方向，这已经取得了共识。21世纪以来，中共中央发布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（中发[2010]15号）进一步规定了高等学校如何实行党委领导下的校长负责制、高校党委统一领导学校工作。2014年10月15日，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，再度重申“党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善。”

其次，党领导高等教育立法和法律实施工作。在我国，中国共产党对人民代表大会实行组织领导和立法决策领导。“凡是人大及其常务委员会准备决定的重大问题，人大党组都要事先报告同级党委。”“重要法律，其要点由人大常务委员会党组报中央批准。”按照国务院的“三定方案”，教育部在职能上具有制定行政规章的权力和发布行政命令及规范性文件的权力，同时也有起草有关教育事项法律草案的权力。而在实践中，重要的国家高等教育立法、教育部制定的教育行政规章和规定，都经由相应级别的中国共产党党组领导、决定并且组织贯彻实施的。《高等教育法》就是典型的例子。

第三，走进新时代，人民日益增长的高品质的教育机会和资源需求以及社会发展和技术创新飞速进步，需要探索党对高校新的领导模式。“党领导一切”是我国历经国内战争、抗日战争、社会改造、社会改革中形成的宝贵思想和制度财富。2017年中国共产党第十九次全国代表大会确立“党是领导一切的”原则，2018年宪法修正案增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”表述，这将深远指导和影响我国高等教育的治理结构、政府管制模式以及大学自身运行机制。党如何高效率高质量地领导高校，以及如何推进我国“一流大学”建设，需要高效的组织保障。党如何领导各行各业，如何领导高校，进行学术探讨有其积极意义，也符合我国现行宪法确立的科研创作权利制度。

二、依法治教是基本指导思想

其一，在1949年-1978年，高等教育主要表现为以政策纲领治教、治学和治校。在相当长的时期内，我国高等教育是以政策作为依据来治理的，这些“政策”包括国家领导人的讲话、中国共产党中央委员会以及国务院的政策、教育行政主管机关的方针政策，例如周恩来《关于知识分子问题的报告》、毛泽东《关于正确处理人民内部矛盾的问题》、邓小平《尊重知识，尊重人才》和《关于科学和教育工作的几点意见》及《教育战线的拨乱反正问题》、《在全国科学大会开幕式上的讲话》（1978年7月18日）；胡耀邦《为什么对知识分子不再提团结、教育、改造的方针》等国家领导人的讲话，都曾经是我国高等教育运行的重要依据。1949年通过的政治协商会议《共同纲领》第五章“文化教育政策”确立了新民主主义教育纲领，但是后期以阶级斗争为纲的教育方针，对教育工作造成极大的损害。1949至1978的30年间，成为高等教育管理依据的重要政策较多，这个时期也制定了一些教育法，例如《高等学校教师进修暂行办法》（1953年）、《高等教育高等学校科学研究奖励暂行办法》（草案，1956年）、《教育部直属高等学校暂行工作条例》（草案1961年）等。上述高等教育法只是看似一种法律形式，但是，就其制定过程、内容结构、执行效果来看，实际上是一种国家政策或教育政策。

其二，1978-1998间是依法治教、治学和治校的开端。1978年12月22日，中国共产党十一届三中全会公报中提出“到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”之后，我国开始结束了依“政策”或者“试行办法”、“暂行办法”、“草案”治理高等教育的做法，正式以明确的稳定的法律、法规、规章作为教育活动的依据。1978-1998年，我国颁布的重要教育立法有：《学位条例》（1980年）《高等学校教职工代表大会暂行条例》（1985年）《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》（1989年）《高等学校接受委托培养学生的试行办法》（1984年）《普通高等学校招生暂行规定》（1987年）《普通高等学校招收保送生的暂行规定》（1988年）《普通高等学校教育评估暂行规定》（1990年）《教育行政处罚暂行实施办法》（1998年）《研究生院设置暂行规定》（1995年）《教师法》（1993年）《教育法》（1995年）《高等教育法》（1998年）等。当然，这个时期也有一些国家政策、教育政策起到了重要制度功能，例如《关于国家教委直属高等学校内部管理体制改革的若干意见》（1992年）《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》（1992年）《关于加快解决高等学校教职工住房问题的若干意见》（1993年），等等。

其三，1999年正式确立了依法治教的方针政策。1999年宪法修正案通过，依法治国和建设法治国家已经变成了我国基本的指导思想，国务院也提出了依法行政和法治政府建设的目标。1999年12月2日教育部印发《关于加强法制建设的意见》，提出了依法治教是21世纪我国教育事业深化改革、加快发展的必然要求。2003年7月23日，教育部印发《关于加强依法治校工作的若干规定》，认为依法治校是依法治教的重要组成部分。至此，经过改革开放30年的反复认识，高等教育法治化进程已经达到了高潮。依法治教，要求政府机关依照教育法律的规定，在职权范围内进行教育治理活动，各级各类学校及其他教育机构、社会组织和公民依照教育法律的规定，从事办学、教学科研等教育活动。依法治教活动在教育立法、教育法律的实施和监督等环节上展开。依法治教不同于以法治教。 “依法治教的含义是依据法律来管理教育。而‘以法治教’则是指运用法律手段来管理教育。”

其四，进入21世纪之后，教育法治观念予以强化。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，进一步推动了教育法治的发展。一方面我国教育立法和政策中更多地体现了权利观念，尤其是出现了“正当程序”理念，学校对师生员工的权利和利益的保障越来越规范。典型的教育立法有：《高等学校知识产权保护管理规定》（1999年）《民办教育促进法》（2002年通过，2013、2016年两次修改）《学生伤害事故处理办法》（2002年）、《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》（2002年）《普通高等学校学生管理规定》(2005年制定，2016年修订)《实施教育行政许可若干规定》（2005年）《民办高等学校办学管理若干规定》（2007年）《高等学校档案管理办法》（2008年）《高等学校消防安全管理规定》（2009年）《校车安全管理条例》（国务院2012年发布的行政法规），等等。

另一方面，来自教育部的一系列教育规章体现了对大学自治、内部组织结构、学术秩序的新型管制和疏导。这些重要的教育立法包括：《高等学校预防与处理学术不端行为办法》（2016年）《普通高等学校理事会规程（试行）》（2014年）《高等学校学术委员会规程》（2014年）《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》（2014年）《学位论文作假行为处理办法》（2012年）《国家教育考试违规处理办法》（2011年修订）《学校教职工代表大会规定》（2011年）《高等学校章程制定暂行办法》（2011年），等等。

三、循序渐进地推进高等教育法制体系的完备

高等教育法制体系，是支撑我国教育管理体制的重要问题。高等教育法是调整因实施高等学历学位教育及教学科研管理活动而形成的特定教育关系的部门法，高等教育法制由具有立法权限的国家机构或部门，依照法定程序制订，由国家强制力保障实施。在狭义上，高等教育法专指国家立法机关制订的规范和调整高等教育法律关系的单行法，即《高等教育法》。

其一，我国初步建立了三级教育法律规范体系。按照《立法法》的分类模式，我国中央立法有三个层级的法律形式：法律、行政法规和规章。经过40年的发展，我国高等教育法制体系趋于完备，建立了法律、法规和规章三级立法体系。主要教育法律有：《教育法》《教师法》《高等教育法》《民办教育促进法》《职业教育法》、《学位条例》。主要教育行政法规有：《普通高等学校设置暂行条例》《学校卫生工作条例》《学位条例暂行实施办法》《教师资格条例》《教学成果奖励条例》《中外合作办学条例》《民办教育促进法实施条例》。在未来，我国将进一步推进教育基础立法，计划制定的法律包括《学位法》《考试法》《学校法》《终身学习法》《教育投入法》等等。

教育部制定的部门行政规章主要有：《学校招收和培养国际学生管理办法》、《普通高等学校辅导员队伍建设规定》《普通高等学校学生管理规定》《高等学校预防与处理学术不端行为办法》《普通高等学校理事会规程（试行）》《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》《高等学校学术委员会规程》《国家教育考试违规处理办法》《学校教职工代表大会规定》《高等学校章程制定暂行办法》《高等学校信息公开办法》《高等学校消防安全管理规定》《普通高等学校图书馆规程》《高等学校档案管理办法》《独立学院设置与管理办法》《实施教育行政许可若干规定》《汉语作为外语教学能力认定办法》《中外合作办学条例实施办法》《国家教育考试违规处理办法》《高等学校境外办学暂行管理办法》《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》《学校艺术教育工作规程》《学生伤害事故处理办法》《〈教师资格条例〉实施办法》《高等职业学校设置标准（暂行）》《高等学校本科专业设置规定》《自费出国留学中介服务管理规定》《自费出国留学中介服务管理规定实施细则（试行）》《国家助学贷款管理操作规程（试行）》《高等学校知识产权保护管理规定》《关于普通高等学校招收和培养香港特别行政区、澳门地区及台湾省学生的暂行规定》、《高等学校医疗保健机构工作规程》《教育行政处罚暂行实施办法》《高等学校接受外国留学生管理规定》《教师和教育工作者奖励规定》《高等学校收费管理暂行办法》《高等学校教师培训工作规程》《普通高等教育学历证书管理暂行规定》《普通高等医学教育临床教学基地管理暂行规定》《中国汉语水平考试（HSK）办法》《高等学校实验室工作规程》《高等学校聘请外国文教专家和外籍教师的规定》、《普通高等学校教育评估暂行规定》《高等学校培养第二学士学位生的试行办法》，等等。

其二，初步建立了服务地方经济与社会协调发展的地方教育法律体系。各级地方人大和地方人民政府发布的教育地方法规和地方政府规章，其数量虽然偏少，但对中央教育立法形成了有益和有力的补充。比较有代表性的地方教育法规有：《北京市实施〈中华人民共和国教师法〉办法》（2010年修订）、《北京市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》（2006年）、《上海市教育督导条例》（2015年）、《上海市终身教育促进条例》（2011年）、《广东省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》（2009年）等。代表性地方政府教育规章有：《北京市自然科学基金管理办法》（2012年）、《上海市普通高等学校本科专业设置管理实施细则》（2005年）、《上海市科学技术奖励规定》(2013年修订)、《广东省教育督导规定》（2017年），等等。

其三，教育规范性文件和政策是教育法律实施的补充。从中央到地方的教育规范性文件和法政策，在数量上偏多，它们的制定也须遵守法律程序、须符合《立法法》要求，其内容构成了我国高等教育活动的重要法律渊源。近些年来，具有全局性的代表性教育规范性文件和法政策主要有：中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年）、《关于进一步引导和鼓励高校毕业生到基层工作的意见》（中办发[2016]79号）、《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》（中办发[2018]6号）、《关于加强教师队伍建设的意见》（国发〔2012〕41号）、《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》（国发〔2015〕64号）、《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（国发〔2014〕35号）、《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》（国办发〔2015〕36号）、《国家教育事业发展“十三五”规划的通知》（国发〔2017〕4号）、中央办公厅国务院办公厅转发《教育部〈关于深入推进高等学校哲学社会科学繁荣发展的意见〉的通知》（中办发〔2011〕31号）、国务院办公厅转发教育部等部门《关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）的通知》（国办发〔2007〕34号），以及国务院部门制定实施的《高等学校人工智能创新行动计划》（教育部2018年）、《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（2017年教育部、财政部、国家发展改革委）、《中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金管理办法》（财科教〔2017〕126号）、《中央高校基本科研业务费管理办法》（财教〔2016〕277号），等等。

地方政府及其行政部门制定的教育规范性文件和法政策，有效落实了中央教育政策，推动了地方教育的发展以及促进了地方经济社会的科学发展。代表性的地方教育规范性文件有：《北京高等学校高水平人才交叉培养“实培计划”项目管理办法（试行）》（京教高〔2015〕11号）、《上海市高等学校经费监督管理暂行规定》（2002年）广东省教育厅《关于普通高等学校实施学分制管理的意见》（粤教高〔2014〕5号）、《关于广东省深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的实施意见》（粤教人〔2017〕5号）、《关于高等学校副教授评审权审批的管理办法（试行）》（粤教师〔2014〕5号），等等，它们对地方教育和中央直属高校教育的支持不言而喻。

其四，教育法律法规得到及时清理。我国法律规范的修订、废止模式是通过有自己特色的法律清理制度进行的。“法律清理”是指有关国家机关依照一定的程序，对一定时期和内容的规范性法律文件加以集中审查，并重新确认其法律效力的活动，它是一种法律监督形式。法律清理的基本动力在于国家社会政策和立法政策的变化，而不是法治变迁中法制的主动自我更新，它并不涉及规范性法律文件的合法性问题，更与法律施行中的利害关系人无关，它是国家的一种宏观需要，是一种政治性的执法活动安排，一般由执政党、全国人大和国务院发动。法规清理制度主要有两种操作模式：对全部法律规范的全面清理和对部分法律规范的专项清理。无论是哪种清理，清理的工作方式一般有两种：一是及时的个别性清理，即在制定新法之前对相关内容的旧法予以清理。二是间隔一段时间的集中清理，即间隔一段时间由法律规范的制定机关对现行的法律规范进行集中式的清理。1983年以来，全国人大常委会、国务院及其部门、地方各级政府对法规、规章、解释和规范性文件多次进行集中全面清理或者专门清理，使之符合《宪法》及其修正案、《立法法》、《行政许可法》、《劳动法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等基础性法律的要求，符合“放管服”和“一流大学”建设的政策要求。受此影响，教育部制定了《实施教育行政许可若干规定》（2005年），确立了教育许可事项清单，优化了教育行政审批服务。教育部等五部门发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7号），全面贯彻党的教育方针，完善中国特色现代大学制度，破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权，给高校松绑减负、简除烦苛。

四、健全高等学校内部工作规则和程序

以国家法律法规、规章和规范性文件为依据，以大学或独立学院的章程为基础，我国高等教育的内部工作规则和程序也逐渐建立和完善起来。这些内部工作规则和程序作为“内部法”，通过教育行政组织的架构、内部法律规则和教育行政伦理，促使教育主体进行自我约束、自我克制并积极行动，有助于提升教育行政管理的效率、实现教育公平正义、保障教育行为的自我约束和自我革新。

从国务院1988年4月19日发布第一个《国务院工作规则》开始，经过2013年3月23日和2018年6月25日两次修订后，国务院的办事规则和程序不断完善。教育部党组于2004年印发了《教育部工作规则》，并于2008年、2013年予以修订，推进了教育依法行政、科学民主决策、政务公开。受此影响，我国各大学和独立学院已经制定了大量的内部工作规则和程序，例如校务公开规则、校长会议规则、招生录取规则、财务管理规则、学位评定的规则、职务职称评聘规则、奖罚规则、福利待遇分配规则、人才引入规则、学术道德规范、教职员工的岗位责任、物品采购规则、实验室管理规则、校园安全规则，等等。这些内部规则和程序，建立起了教育领域内部的权力行使的自我控制机制，发挥了法律规则所具有的秩序、分配、制裁、激励、自制的五项功能，使教育决策民主化、科学化，并且塑造和培养了教职员工的行为规范、义务意识和责任伦理，有效地抑制了教育领域里的“人治”导致的集权、专断和腐败等违法现象的滋生。

五、高等教育以公平为基点，服务于人与社会的全面发展

促进教育公平，是一项具有全局性、战略性的国家任务，是我国教育改革和发展坚定不移追求的目标。在以人民为中心的全面社会发展建设中，教育公平是一个重要的尺度，也是一个重要的社会问题。教育公平主要包括六个方面：一是教育机会平等；二是男女教育平等，三是允许考试择优竞争，四是特殊群体的照顾，五是兼顾效益，六是推进大学入学制度改革。

其一，教育机会平等。教育机会平等一般包括教育起点平等、教育过程平等和教育结果平等三个环节，即入学平等、就学过程平等和学业成就平等。西方国家的教育法制标榜教育机会均等，并且以此作为缓和社会矛盾的一个重要手段。人民民主专政的社会主义中国的高等教育，坚持社会主义办学方向和中国共产党的领导，“毫不动摇地坚持教育机会平等原则。即使在一定时期内还需要采取一些过渡性措施，也应当为从根本上逐步缩小受教育机会的差距创造条件，而不应人为地扩大这种差距。”我国《教育法》第九条规定“公民有受教育的权利和义务。”“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”《高等教育法》第九条规定“公民依法享有接受高等教育的权利。”这些立法规定确立了公民受教育机会平等的基本原则，也与我国宪法上的“法律面前一律平等原则”相一致。

其二，男女教育平等。为保障平等学习权，学校的招生、就学，不得有性别或性倾向的差别待遇，要促进性别地位的实质平等，消除性别歧视，维护人格尊严，因此要为男女师生员工提供安全平等的环境、平等的学习机会、平等的待遇。我国在《宪法》、《教育法》、《高等教育法》、《妇女权益保障法》、《民族区域自治法》等基础法律的保障之下，教育平等无论在形式上还是在实质上都取得了重大成绩。

其三，允许考试择优。按照《高等教育法》第十九条规定：高级中等教育毕业或者具有同等学历的，经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校录取，取得专科生或者本科生入学资格。考试仍是我国入学制度的基本手段，这也是我国高等教育半个世纪以来发展的基本经验和宝贵财富。考试制度是中华民族的一笔宝贵财富，也是中国人民和历代政府经过实践都认可的一项重要的制度文明。孙中山曾就“五权宪法”的有关演讲中说：“没有考试，虽有奇才之士，具有飞天的本领，我们亦无法可以晓得，正不知天下埋没了多少的人材呢！”“考试真是一件最要紧的事情，没有考试，我们差不多就无所适从。”竞争是高等教育发展的基本动力。只有承认教育竞争，才能可能在有效教育资源下将入学制度设置得更合理，更科学。

其四，惠顾特殊群体。《高等教育法》第九条规定“公民依法享有接受高等教育的权利。国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学，不得因其残疾拒绝招收。”其主要制度是：学费减免和奖励、激励制度；少数民族优惠政策。2004年国务院要求政府和高校惠顾贫困家庭学生。2007年实行的“免费师范生”招生制度，2018年起改称为“公费师范生”行动计划。在国家全面建成小康社会中，“精准扶贫”计划要求加大对边远、贫困、边疆民族等地区县的定向招生，惠顾该地区高中勤奋好学、成绩优良的农村学生。此项措施比美国落实平等权的“矫正计划”更具实际效果。

其五，兼顾效益。在公平的基础上，高等教育也要兼顾效益。《高等教育法》第二十四条规定“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”但是，这不等于说高等教育不应该重视包括经济效益在内的市场问题。这里有两方面的内容值得关注：一是高等教育的经费来源和构成问题，《高等教育法》第七章“高等教育投入和条件保障”规定：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。二是高等学校的合理创收行为得到了允许和保障。《高等教育法》规定：高等学校所办产业或者转让知识产权以及其他科学技术成果获得的收益，用于高等学校办学。高等学校收取的学费应当按照国家有关规定管理和使用，其他任何组织和个人不得挪用。可以说，我国高等学校的培育人才、研究学术、传承文明的同时，也因为它们的社会服务而获得了经济效益，这已经得到了法律的肯定。

其六，实行多元化的大学入学制度改革。我国现行的全国统一高校招生考试制度（简称“高考”）是在建国初期由学校单独招生改为联合招生的基础上逐步形成的。1949年实行学校单独招生，1950年实行全国多数高校联合招生，1952年走上了全国统一高考之路。1966年7月24日，中共中央《关于改革高等学校招生考试办法的通知》指出“现行高校招生考试办法基本上没有跳出资产阶级考试制度的框框，必须彻底改革。高校招收的新生主要从有实践经验的工农中选拔。”“高等学校招生，取消考试，采取推荐与选拔相结合的办法。”此后高考制度中断。1977年10月12日，国务院发布《关于一九七七年高等学校招生工作的意见》，正式恢复高考制度。在依法治国和法治国家所要求的宪法权利保障之下，我国多元化的大学入学制度改革考虑了如下四个因素：（1）智力因素；（2）非智力因素为主的惠顾性；（3）大学自主裁量；（4）入学制度中的限制性因素的合理性。近20年来，我国对以考试制度为中心的入学制度进行了改革，高考本身发生了全方位变化，考试制度多元化，高考自身从单一的学科成绩评价向多方面综合评价方向发展。智力因素是影响我国大学入学制度的根本性因素，但是，非智力因素也成为决定我国大学入学制度多元化的一个重标准。1987年教育部发布《普通高等学校招生暂行条例》，部分高等院校授权招收保送生。1999年施行的《高等教育法》赋予了高校七项办学自主权，其中第一项就是有关招生方面的自主权。在入学制度中的限制性因素上，逐渐取消或改变了过去的一些规定，例如高考报名的限制性条件、高考“统考”的限制性前置程序、决定高考录取的残疾状况等非智力因素、户籍限制等。

六、注重权利（力）义务和责任均衡，保护教育诉权

高等学校内部不是静止的，其利益也不是完全一致的，不是完全和谐没有矛盾的。由不同的利益主体构成的高等学校必然存在权力与义务的关系、权力与责任的关系、权利与义务的关系，也必须澄清和妥当安排它们之间的关系。

首先是教职员工的权利义务平衡。现行《宪法》第四十七条规定“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”其中，教师既是高等学校办学的主体，也是科学研究、文化创造的主体，他们的权利保障极其重要。按照《教师法》的基本精神，教师的权利和义务要均衡，教师享有国家法律、法规及规章规定的权利，同时要履行国家法律、法规及规章规定的义务，珍惜和维护学校名誉，维护学校利益；勤奋工作，尽职尽责；尊重和爱护学生；学校规则或者聘约规定的其他义务。

其次是学生的权利义务平衡。取得入学资格，具有学校学籍的学生，享有国家法律法规及规章规定的权利，与此同时，学生履行国家法律法规及规章规定的义务。尤其值得总结的是“正当程序”观念对教育立法、教育执法和教育权利救济，设立了具有里程碑意义的制度标杆。教育部2005年制定实施的《普通高等学校学生管理规定》第五十五-第五十九条规定：学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当。学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或其代理人的陈述和申辩。学校对学生作出开除学籍处分决定，应当由校长会议研究决定。学校对学生作出的处分决定书应当包括处分和处分事实、理由及依据，并告知学生可以提出申诉及申诉的期限。2017年9月1日实施新修订的《普通高等学校学生管理规定》加入了学生诚信和投诉制度，拓展了学生权益救济制度。原规章只允许开除学籍处分由校长会议研究决定，新规章扩大了校长办公会或专门会议合法性审查的范围，申诉范围包括了对学生作出取消入学资格、取消学籍、退学、开除学籍或者其他涉及学生重大利益的处理或者处分决定。新规章还明确了除开除学籍处分以外的学生处分的解除处分期限。但是，与此对比，2004年修订的《学位条例》中的程序规定仍然十分简单，没有写入“听取申辩、送达程序”，需要完善。

再次是教育管理权力和义务平衡。学校对教师资格确认、教师聘任和考核管理权限，《教师资格条例》和《高等教育法》都作了明确的规定。按照《高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》（2005年、2016年修订），违法的教师、违反大学章程和制度的教师，必须接受惩戒措施。2016年教育部制定的《高等学校预防与处理学术不端行为办法》行政规章，规定对高等学校及其教学科研人员、管理人员和学生，在科学研究及相关活动中发生的违反公认的学术准则、违背学术诚信的行为，进行规制和惩戒。

教育管理部门和高等学校对教师和学生也有相应的的义务，如按照《教师法》第九条规定，为保障教师完成教育教学任务，各级人民政府、教育行政部门、有关部门、学校和其他教育机构应当履行、提供符合国家安全标准的教育教学设施、设备和制度。高等学校引导学生养成珍爱生命、尊重人权、爱护自然、热心公益的良好品性，建立学生权利保护机制，维护学生合法权益。学校关怀在学习生活中遇到特殊困难的学生，为其健康成长提供必要的帮助。教育行政部门和高等学校依法建立权利保护机制，维护教职员工合法权益。

最后是师生员工的诉讼权利保障。除了民事权利保护之外，《行政诉讼法》及其司法解释将教育行政纠纷纳入受案范围。学生教育行政诉讼的受案范围覆盖了学校实施处分学生的行为；高校对学生毕业成绩的评定以及毕业证、学位证的颁发行为；学校对学生的评价行为；学校招生行为；教育行政合同；学校制定自治规则的行为。实务中，教育部和人民法院还分别受理过大学教师不满职称评定行政复议、行政诉讼案件。某大学就省学位委员会不予增列博士学位建设单位还曾请求省政府进行行政复议。司法权介入教育行政争议，对保护当事人合法权益，监督教育行政机关依法行使职权，具有重要的法治意义。

七、积极和有序地扩大高等学校的自治权利

首先是教育管理放权。1961年9月15日，中央政治局常委会经审议通过了教育部拟议的《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，第一章第七条第二项规定“高等学校的规模不宜过大。教育部直属高等学校规模的确定与改变，学制的改变与改革，都必须经过教育部批准。”1978年6月23日，中央军委副主席邓小平听取清华大学工作汇报时指出“教育就是要抓重点。”他说“在学校工作的干部，本身要懂行。”“学校要办成学校，学校要按学校的要求办。”《高等教育法》虽然赋予了高等学校七项办学自主权，对高等学校的权力下移仍然是必要的。

其次，高等教育管理权力的法治化。高等学校具有独立的法人资格，但它们只有有限的自治权，不像企业拥有较完全的自主权并且国家立法保护企业的经营自主权。学校的外部权力、内部权力是多样的，亟需教育基本法加以明确，否则教育管理权力的随意性很大。

再次，允许《大学章程》进行自我管理。我国高等学校基本建立了自己的大学章程体系，但是这些大学章程的内容受到国家法律的极大限制。一般而言，《大学章程》要处理的问题有：对校务、院务管理组织的理顺；对组织、对人员的权利义务和责任的理顺；对学校现在和未来关系的理顺；锁定基本价值（包括什么样的人才标准和大学使命）。中国最早的大学章程是《京师大学堂章程》，她是1902年教育大臣张百熙撰写的、向光绪皇帝呈递的一组学堂章程中的一个。那一组学堂章程统称“钦定学堂章程”。1904年元月张之洞又撰写了一组学堂章程，统称“奏定学堂章程”。自民国其，我国就非常重视大学章程。1948年国民政府公布了《大学法》。在建国初期，有些大学试图制定大学章程，但是都无下文。1995年《教育法》把学校章程作为学校设立的一项程序，之后原国家教委要求应实行“一校一章程”。1998年《高等教育法》要求申请设立高等学校时提交章程。1999年，教育部要求已经设立学校的，补交大学章程。迄今，教育部直属大学基本完成了本校大学章程的制定。大学章程就是一所学校的根本大法，规范了学校行政管理权力、人事权力、财务管理权力、教学行为的管理权力、学术行为的管理权力和教育管理权力的配置和监督。

第四，允许学校自主设立和调整学校内部的组织机构。我国高等学校内部机构的设立，经历不同时代的变迁。在蔡元培职掌教育管理机构时期，按照《大学令》（1913年，北洋军阀政府颁布，蔡元培主笔），大学的内部机构只有评议会、教授会、教务会。在蒋梦麟职掌教育管理机构时期，按照《大学组织法》（1929年，民国政府），大学的内部机构包括校务会议、院务会议、教务会议和行政会议。而现在，高等学校内部的机构及其繁琐而复杂，包括：（1）党委及其常委会（党委-党支部-党员）；（2）校长及校长办公会；（3）各教学单位；（4）工会及其分支机构；（5）团委、妇联、统战部、信访办公室；（6）学位评定委员会及分委员会；（7）学术委员会；（8）教授会；（9）学校党政所属部门；（10）学校派出机构（如驻京办事处）和学校附属单位，等等。我国现存的高等学校内部机构的设立，基本上都有教育法律、法规、规章和规范性文件的依据，但是，客观地评价，这些所谓有法律依据而设立的教育机构及其管理，并不完全符合现代大学精神的要求，有些已经对教育发展造成了桎梏，因此应当允许高等学校对其内部的组织机构，进行自主设立和自我修正，使之既符合效益原则，也符合教育教学规律的要求。

第五，建立与教育行政管理权力分离的学术权力运行和保障制度体系。1978年教育部发布《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》，取消了原来的校务委员会，要求设立学术委员会。1980年教育部发布《关于中等专业学校确定和提升教师职务名称的暂行规定》，明确副教授职称的评定可以由学校学术委员会进行。1988年国家教育委员会发布《高等学校社会科学研究管理暂行办法》，规定学校的学术委员会应对全校科研工作发挥参谋、咨询的作用，参与学校重大科研项目的论证、审议。1996年国家教育委员会发布《人文社会科学研究项目管理办法》，赋予学术委员会实质性权力。1998年制定的《高等教育法》规定学术委员会审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。2014年教育部制定《高等学校学术委员会规程》，将学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，目的是健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，使其在学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等事项上起到重要作用，作为探索教授治学的有效途径之一，保障教师、科研人员和学生在教学、科研和学术事务管理中充分发挥主体作用，促进学校科学发展。

八、逐步完善师生员工的民主参与机制

其一，民主参与机制方面的政策和法律依据。1961年9月15日，经中央政治局常委会审议通过了教育部拟议的《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，第五十一条规定“高等学校校务委员会由校长、副校长、党委书记、教务长、总务长、系主任、若干教授和其他必要人员组成。校务委员会的人数不宜过多，党外人士一般应该不少于三分之一。人选由校长商同学校党委会提出名单，报请教育部批准任命。正副校长担任校务委员会的正副主任。”《高等教育法》第四十三条规定“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”第六十五条第2款规定“高等学校的财务活动应当依法接受监督。”

我国社会各个领域在扩大公民有序参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。中央政府关于民主参与的诸多纲领性文献，也为高等教育法治化、民主化，提出了学校民主、校园民主的指导思想。扩大师生员工对学校事务的参与权利、监督权利，具有健全的教育民主和监督制度，是高等教育法制的关键。高等教育法制应该建立健全保证师生员工参与教育决策和学校管理的各项制度、建立健全对教育工作监督的各项制度和有效的监督机制，这是坚持教育工作中的社会主义民主原则的必然要求。

其二，教职员工的民主参与制度。1978年5月1日，被迫停止活动长达12年之久的中国教育工会全国委员会正式恢复活动，教育工会地方各级委员会和学校的基层委员会先后恢复活动或重建组织机构。此后，以党的方针、政策为指引，我国教育领域的民主权利不断扩大，教职员工参与民主决策的事项，主要有：（1）校务管理和院务管理问题意见和建议表达；（2）学校副职和学院领导职务的竞选；（3）学校、学院之学术事务的参与；（4）学校、学院的福利待遇事务的参与。其民主参与方式可以是通过组织形式，例如我国《高等教育法》第四十三条规定：高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。也可以通过逐渐扩大的新的民主方式，例如一定程度的有序竞选等。2011年教育部制定《学校教职工代表大会规定》政府规章，赋予教职工代表大会八项职权，依法保障教职工参与学校民主管理和监督，完善现代学校制度，促进学校依法治校。

其三，学生的民主参与制度。我国高等学校的学生民主参与事项，主要包括：（1）对教师教学效果的评价；（2）对学生活动设施的管理；（3）针对学生的处理决定的异议；（4）高等学校内部规章制订的意见听取和利益表达。民主参与的方式有：（1）直接参与的方式；（2）座谈会、恳谈会和协议会的形式；（3）咨询交涉式等。学生不宜对学校和教师的基本学术自由以及专业学术和技术事项进行民主参与。

九、促进教育机构与政府部门及区域管辖间的积极沟通与合作

我国高等教育法治化进程面临三个重大问题和难题，一是办学管理体制上究竟是地方主管还是中央主管，二是学校内部领导体制上究竟是实行党委领导下的校长负责制还是校长负责制，三是高等学校的自主权问题。经过1998年的全国高等学校整合之后，基本确立了中央直属、地方直属两种相对确定的办学管理体制，同时强调中央与地方的合作关系。但是，由于教育自身的复杂性，教育问题和教育法治问题需要部门间、跨地区间的积极沟通与协作，我国中央各个机关、地方各级人民政府以及高等学校，必须认识到这个问题的重要性。

其一，从高等教育立法和决策角度看，教育部与国务院其他部门必然存在职权交叉问题，亟需在立法和决策过程中进行沟通和权限及责任明细化。例如，大学生“就业难”与我国正在实行的人力资源市场准入制度存在一定的关系，人力资源和社会保障部、科学技术部、住房和城乡建设部、自然资源部、国家卫生健康委员会、交通运输部、文化和旅游部、司法部、财政部、中国人民银行、审计署等，都实行过职业资格考试或基层工作履历制度，未取得职业资格证书或基层工作履历的大学生无法从事相应职业。而职业资格证书制度基本上都是由国务院各部门会同人力资源和社会保障部制定的，考试报名条件、执业证书颁发条件直接限制了学生进入人力市场。随着行政审批制度的改革和《行政许可法》的颁布，我国在2007年开始清理规范各类职业资格相关活动，力求科学地评价人才、遏制职业资格设置以及考试发证等活动中的混乱现象。截止2017年末，国务院分多个批次取消了大量的职业资格许可和认定事项，力求推进简政放权、放管结合、优化服务改革，深化人才发展体制机制改革和推动大众创业、万众创新的重要举措。同时我们也会看到，类似于会计资格证的取消、法律资格考试的准入改革，对我国高校就业产生了新的权益冲击。

其二，国家教育部和高等学校必须转变观念，适应市场经济和新的社会关系转型的需要，积极与社会各界进行协调，特别是与企事业单位进行协调。例如，在原来的人事计划体制下，高等学校学生实习或见习制度得到了社会各界的支持，在校学生在实习或见习中获得了工作经验，但是市场经济使既有实习或见习制度趋于解体，企事业单位不愿意接纳实习生，接纳实习生不再是企事业单位的社会义务。尽管国家教育部和高等学校很重视实习或见习制度，但是效果甚差，关键是教育机构没有学会与社会各界进行积极有效的沟通。高等学校有可能被孤立在社会系统运行之外，国家教育部制定的行政规章和行政规定缺乏企事业组织的协助执行的力度。另外，高等学校在同企业事业组织、社会团体及其他社会组织就科学研究、技术开发和推广等进行合作时，必须树立平等、权利义务一致和经济利益分享的观念，否则在合作或协作中，不但不能实现优势互补，而且会浪费、丢失教育资源。教育部应该按照《立法法》，牵头制定《大学生实习工作条例》等部门联合行政规章。

其三，国家教育部和高等学校必须与各级人民政府积极协调、协作。任何一所高等学校都只能在一定地域里运行，必然受到地方人民政府的某些管辖。例如，地方对中央直属高校的经费支持、招生比例、校园及其周边环境安全、师生员工福利待遇的属地分配、教学科研的地方资助和奖励等等，都需要获得地方人民政府的理解和支持。在目前发现的学校法律纠纷中，有些地方行政机关、地方人民法院对直属高等学校做出了不利的决定。教育立法和执法都有赖于地方国家机关的协作、合作和保护，因此中央各部委直属高等学校要与地方人民政府积极沟通和协调，使高等学校的教育教学科研处于一个有力的外部地域环境之下。

十、全面推进高等学校信息公开

美国联邦最高法院大法官布兰代斯（Brandeis）在1914年12月17日的一篇文章里写到：“公开是对社会和工业疾病的补救。阳光是最好的消毒剂，电光是最有效的警察。”行政决策公开是政府民主的一部分，可以有效地防止可能的暗箱操作、抑制可能的腐败发生、避免行政决策的随意性。2008年实施的《政府信息公开条例》为政府履行信息公开义务起到了极好的指导和约束作用，也为行政决策民主化提供了有效的法制途径。按照《政府信息公开条例》第37条规定：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。

教育信息是人民关注的对象，教育部一直在加快完善高等学校信息公开制度。从2000年开始，教育部开始定期出版《教育部政报》，并依据《政府信息公开条例》及时编制了教育部机关政府信息公开工作年度报告。2008年教育部开始实施《教育部机关政府信息公开实施办法》。2010年教育部制定《高等学校信息公开办法》，要求按照“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息，应当按照有关法律法规和本办法的规定公开。教育部发布了10大类共50项的高校信息公开清单，旨在扩大社会监督、提高教育工作透明度。高等学校主动公开和依申请公开制度得以常规化，增进了教育行政管理的民主化进程。

上文从十个方面总结和肯定了我国高等教育法治化进程的正面经验。实事求是地讲，以《高等教育法》为核心的我国高等教育法制体系，虽然相对比较完备，但是在结构上仍然存在诸多需要完善的薄弱环节。我国高等教育法治化进程中存在的不足问题主要有：

第一，高等教育立法活动比较被动，全局性考虑仍需加强。在实际教育活动中，起作用的多是教育规章、教育政策，原因在于对教育活动缺乏整体思考，经常受政治、经济、社会改革的被动需求，才制订教育法律。这样，一方面教育基础法律很少，而教育规章、政策、规范性文件多；另一方面，导致教育活动多变，缺乏稳定性、连贯性、普遍性。当然，观察教育部已经制定的行政规章类别，可以看出其正在分阶段分批次性地解决教育立法不足的问题。

第二，高等教育立法对政府不当干预的有效抑制仍显不足。现行高等教育立法多为“行业管理型”立法，中华人民共和国教育部在权力上对中央各部门的约束性与合作性尤待加强，其对地方人民政府也缺乏约束性，致使教育活动和教育管理在部门之间和地域之间纵横向上，均有撕裂之虞。现行的高等教育立法，对高校与政府之间权利义务的规定极少，只规定了高等学校的权利义务，对政府义务很少涉及，使得两者之间的关系存在着诸多不确定性，导致高等学校作为法律主体的地位在事实上具有不确定性，因而高校办学自主权也不可能有明确的界定，高等学校难以从根本上摆脱政府附属的性质。因此，在《高等教育法》框架下，制订具有公务法人性质的《学校法》显得十分必要，由此保障高等学校独立自主办学的法人权利能力和行为能力。

第三，民办高校的合理政府规制和必要的放松规制需要保障。民办教育也是我国教育事业的组成部分，应依法保护民办高校的独立主体资格以及教学、科研、行政及财务自主权。如何平衡社会资本及大学新型治理结构与政府干预的关系，是高等教育法治面临的新问题。2010年国务院发布文件，鼓励和引导民间投资进入社会各领域，教育部也确立了民间资金发展教育和社会培训事业的规划事项和政策原则。2016年国务院再次深化了对社会力量兴办教育的改革力度，要求分类管理、创新体制机制和完善政府扶持政策、加强规范管理。在2016年《民办教育促进法》修订后，《民办教育促进法实施条例》也将在2018年修订完成。如何平衡资本逐利与公益目的、国家管理和教育自主、体制内外的人事和机会的差别歧视与平等对待、多头政府管理机构的分工与协调之间的关系等，这是我国面临的新的教育法治问题，既有民办教育的政府规制经验和机制显得不充分。

第四，高等教育立法如何有效处理好学校内部的管理关系、权利义务关系，还需加强。明确高校与学生、高校与教师间的契约关系，并逐步明确政治权力、行政权力与学术权力在高校内部权力中的定位，是高校内部法律关系构建的重要内容。在高等学校内部，教育主体间法律关系的规范能提高学校办学质量与教育资源的使用效率。长期以来，高校与教师间不但有着较为稳定的工作关系，还形成了非常紧密的人身依附关系，这加重了高校的社会责任，也制约了高校教师的专业发展空间与服务社会的机会。尤其是新时代出现了地区间不充分不平衡性发展，导致人才和资源在不同地区间的竞争和流动，亟需尊重人力资源的充分发展规律和需求，约束高校滥用管理权力。

第五，高等学校内部工作规则和程序不健全。法律有外部法和内部法，教育管理权和教育行为不仅受外部法律制约，而且受内部法的制约。例如，国家的法律法规、规章、规范性文件的功能是不言而喻的，但是大学内部的工作规则和程序扮演着极其重要的角色。古人说“徒法不能自行”，这里的“法”是指外部法，外部法必须借助人治，而人治的弱点又必须受到约束，内部法的作用就不容忽视。教育部已经发布了《教育部工作规则》，与此同时，各个大学和独立学院应该加强内部的办事规则、程序的立法。目前出现的很多教育纠纷，如职称评聘、福利待遇配置、纪律处分、校院两级领导决策等，都涉及到内部工作规则、办事规则、办事程序的合法性、合理性和公开性等问题。

第六，高等教育纠纷的救济制度不健全。有权力必有制约，有权利必有救济。但是，现行的教育人事救济制度，对教师诉讼制度缺乏充分保护，尤其是对高等教育从业者的教育科研活动缺乏更合适的保障机制。现行宪法赋予公民言论自由和科学创作自由，而人文社会科学的讨论“禁区”、科研活动经费使用中的“冤狱”现象，都影响着我国的教育科技事业，不利于中华民族伟大复兴的步伐。

我国高等教育法治化进程在未来发展中，应以现代大学制度建立和全球视野的人才培养为基点，重点解决以下几个问题：其一，在如何建立现代大学制度问题上，应在党对高等学校绝对领导之下，积极妥善地对大学实行有序地管理放权，允许大学通过自己的大学章程管理学校。其二，按照政事分开的原则，建立高效便捷的学校管理体制，通过修订《高等教育法》允许学校内部机构改革、减员增效，减轻学校的社会负担。其三，始终以教学、科研和服务社会为中心，树立正确的以人的全面发展为中心的教育目标；始终以教师和学生为学校的主体，增进他们的权利和利益。其四，以教学科研全球化为契机，增进大学的国际视野，保障学校及其师生员工的对外交流、合作、协作的权力（利）。其五，建立统一的学校法制体系，减少低级别的教育规章、教育规范性文件对学校的不合理干预。其六，完善高等教育内部的工作规则、科学民主决策和信息公开机制，教育管理的民主化进程。

作者简介：

于立深，东南大学法学院教授、博士生导师，法学博士。研究方向：行政法与行政诉讼法、立法。

原文刊于：《法学教育研究》2018年02期，总第22卷，第3-30页。本文注释已略，建议阅读原文。