摘要：公安教育的目标是培养公安专业人才，公安教育中法学教育应当是其重要基础和支撑。公安法学教育既要遵从法学教育发展的一般规律，又要体现公安教育的特殊需求。新时代，公安法学教育应当是服务公安工作现代化，体现“卓越法治人才”实质内涵的专业教育。针对公安法学教育目标技术性浓厚，实战化教学不足，法律运用能力有限的现状，公安法学教育应当以习近平法治思想为指导，强化人权保障、执法公正的理念教育，以学科建设为龙头，从课程设置、教学模式和教学方法等方面提升执法能力，实现“良法”与“善治”有机结合。

关键词：法治人才；通识教育；政治建警；学科建设；执法能力

新时代公安法学教育改革探析

王政勋 孟璐

为全面深入推进依法治国，党的十九大作出了优先发展教育事业、加快教育现代化、建设教育强国的重大部署。针对创新法治人才培养机制，2018年9月，教育部、中央政法委联合发布《关于坚持德法兼修实施卓越法治人才教育培养计划2.0的意见》（以下称《法治人才计划》），对2011年通过的《关于实施卓越法律人才教育培养计划的若干意见》（以下称《法律人才计划》）进行升级，指明了新时期我国法学教育的方向。公安机关是国家重要的行政执法和刑事司法力量，在法治国家、法治社会、法治政府建设中负有重要职责。2015年公安院校进行招录体制改革，明确了公安院校是公安队伍人才培养的主渠道。公安法学教育既有和法学教育内在相通性，又具有极强的行业针对性。长期以来，公安教育与法学教育的关系、公安法学教育的定位都不甚清晰，本文拟在厘清这些关系的基础上，以卓越法治人才计划为指引，探讨新的时代背景下公安法学教育的应然定位，在考察公安法学教育现实的基础上，提出公安法学教育改革的实施路径。

一、基本概念的厘清

（一）公安教育概况

何谓公安教育，有学者认为，从其性质、过程和目标上讲，公安教育是一种专门为从事警察职业和公安工作的需要而量身定做的从业教育。也有学者认为，公安教育主要是为公安机关培养、训练合格专门人才的教育。通常意义上的公安教育包括公安职业培训和公安学历教育两个方面。我国公安教育是在公安职业培训的基础上发展起来的，大体上经过初创阶段 ( 1946—1976 年) 、起步阶段 ( 1977—1998 年) 、发展阶段 ( 1999—2014 年) 、提升阶段( 2015 年至今) 。在办学方向上，对于公安教育中学历教育和培训教育何者为主，学界认识并不统一，实践中也进行了一定的尝试和探索。2015年，公安部、人社部等六部门联合发布《关于公安院校公安专业人才招录培养制度改革的意见》（以下称《意见》）将公安教育界定为服务公安工作需求、培养公安专业人才的教育活动，从根本上解决了“办什么样的公安院校”的问题，确立了学历教育为主的公安教育方向。本文所称的公安教育仅指公安学历教育。目前，承担公安教育的院校主要有两类，一类是由西北政法大学为代表的地方性院校建立的公安学院，另一类是传统的公安类院校。由于地方性院校的公安学院不享受《意见》政策红利，本文讨论范围为公安类院校。公安类院校有两大组成部分，一是公安部直属院校，如中国人民公安大学、中国人民警察大学、中国刑事警察学院；二是地方公安厅(局)和地方政府共建的公安院校。经过数十年的发展，经历了专科升本、院校合并等一系列转型升级，我国公安类院校整合发展到 2019 年的35所，其中本科院校 25 所、专科高职院校10 所，约占全国高等院校总数的1.3%。在办学层次上形成了专科、本科、研究生（硕士、博士）完整的人才培养体系。在学科建设上，2011年教育部《普通高等学校本科专业目录》中增设公安学和公安技术为一级学科，其中公安学归属法学门类，公安技术归属工学门类。在专业设置，形成了治安学、侦查学、禁毒学、刑事科学技术等为代表的24个特色专业，覆盖主要公安业务领域。

（二）公安教育与法学教育

“法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长时间的学习和实践”。法学教育是通过对法律知识的系统学习，能够掌握从事法律工作的基本知识和技能，具备一定的工作能力。西方国家，法学教育内在共生于法律职业的天然需求，从事法律职业的唯一途径为法学教育。基于法律职业的专门化和专业化，西方的法律职业共同体要求从业者具有一定的法律素质和任职资格，法官、检察官、律师、法学学者最为典型。还有学者认为，广义上的法律职业者还应当包括制定法律、研究法律和传授法律的立法人员、法律研究人员和教学人员。一般认为，法律职业者所属的机构应当具有一定的独立性，行政机关的法律从业者因其特有的隶属关系而被排除在外。在我国，对于公安机关是否具有司法属性颇有争议，但都不否认行政机关的属性。公安民警也因其自身的行政属性而被排除传统法律职业共同体的范畴。但值得注意的是，在《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》（2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发）中将“法律职业人员”界定为，“专门从事立法、执法、司法、法律服务和法律教育研究等工作的职业群体”，将政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员纳入法律职业人员范畴。有学者认为，“这是在更大范围内推进法律职业者的统一性，实现法治队伍的正规化、专业化、职业化，以构建中国特色的法律职业共同体”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出要“建设高素质法治专门队伍”“加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设”，这为公安民警的法律职业属性提供了有力遵循。在此意义上，公安教育也属于法治人才教育的一部分。

公安教育和法学教育具有应用型职业教育的内在相通性，在全面依法治国的历史进程中，都应当满足法治国家、法治政府和法治社会需求。在此意义上，公安教育和法学教育目标有相当程度的契合。但不容忽视的是，在新的时代背景下，公安教育肩负培养新时代国家保卫者和公安事业优秀建设者、可靠接班人的重要职责，必须始终围绕公安工作的发展需求。相较于普通的法学教育而言，公安教育根植于服务公安现代化以及公安队伍革命化、正规化、专业化、职业化的特点，决定了公安法学教育的培养目标、培养方案、教学模式等具有鲜明的行业特色和职业特征。

二、新时代公安法学教育的应然定位

我国公安高等教育既属于国民教育体系的分支，又是公安工作的重要组成部分。在公安工作现代化的背景下，面对国家法治人才内涵的升级，公安院校要加强顶层设计，重新思考新时代公安法学教育的定位。 

（一）服务公安工作现代化的专业教育

2020年，党的十九届五中全会胜利召开，为全面建设社会主义现代化国家指明了方向。在国家发展和社会主义现代化建设的大局中，公安机关是维护社会稳定和安全的主力军，承担防范和化解影响我国现代化进程中各种风险的重大职责使命。在新发展阶段，公安工作的需求呈现多重维度，不仅要着眼于现实的社会需求，而且要考量国家的长治久安。未来的公安执法将面临更多挑战。首先，执法环境更加复杂。社会转型时期，主要矛盾发生变化，人们对美好生活的向往需要更加稳定的社会秩序。公安机关的工作性质和任务决定了执法领域的广泛性，诸如交通、医疗、住房、教育等领域产生的矛盾纠纷都可能进入公安执法的范畴。执法活动处于国家权力和公民权利互动的一线，与广大人民群众存在最直接接触。同时，经济体制结构改革带来利益格局变动，新的矛盾和不安定因素增多，也给社会治安带来新的压力。因此，公安法学教育必须具备精准对接实战需要、妥善处理各种矛盾的应用型特征。现代信息社会背景下，违法犯罪趋于智能化、国际化，决定公安法学教育应当具备容纳不同学科、面向国际化的复合型特征。其次，执法标准更加严格。随着“国家尊重和保障人权”写入宪法，公民权利意识、法治意识不断提升。国家治理现代化进程中，公安机关不再是社会管控的主体，而是社会治理的参与者，突出其服务职能，民众对公安执法的服务性有了更多期待。公安法学教育是公安教育的重要组成部分，相关法律知识技能的传授、法治思维能力的培养直接关系到公安工作的法治化水平，决定法治公安建设的成效，在公安教育现代化进程中意义重大。

（二）体现卓越法治人才内涵的专业教育

公安法学教育是服务于公安工作的特殊法学教育，法学教育作为普遍性、一般性的存在，是公安法学教育特殊性、个别化的前提和基础。马克思主义哲学认为，事物的普遍性为事物的根本，是事物内在质的规定性；而事物的特殊性则是同类事物外在形式上的差异性。普遍性与特殊性，对立统一、相辅相成。特殊性建立在普遍性之上，否认普遍性的特殊性，等于超越了事物本质的共同性，在性质上发生变异。因此，任何事物的发展都要服从事物的一般规律。法学教育发展的一般规律当然也适用于公安法学教育。从2011年《法律人才计划》到2018年《法治人才计划》，我国法学教育人才培养目标从“法律人才”实现了“法治人才”的飞跃。从“法律”到“法治”不是简单的词语变化，而是全面深化改革中国家治理体系治理能力现代化的内在要求，也是法学教育本身内涵式发展的观念升级。法学教育对社会发展的回应，并非是机械式的简单回馈，而是通过自身的学术性梳理达到自身的丰富和完善。理想的法学教育既有适应社会的实践性，又能保有自身的理论性，在社会实践需要与学科发展之间保持动态平衡。相较于法律思维中规则之治，法治思维是在法治理念、法治精神的确信和坚守下“围绕法律进行思考”。未来的执法者不仅要知晓法律如何适用，更应该思考法律制定的道德基础和实施的社会效果。在“卓越法治人才”内涵指引下，公安法学教育的教学重点也要实现在思维层面的超越，更加侧重对法律规则综合、动态、系统的把握，以使将来的执法人员能够适应法治体系各个环节的运行需求。如此，才能满足国家治理体系的内在要求，进而实现在国家治理现代化建设中的良性互动。

三、公安法学教育的现实考察

（一）学科建设上定位不明

相当长一段时间内，公安法学教育只是在公安院校开设的关于法学教育的内容，属于法学的二、三级学科，在教学内容和教学手段上都与传统的法学教育无异。也有观点认为公安法学教育只是公安教育的补充和附加内容，因而只重视公安业务知识和技能教育，呈现出明显的以技术性为进路的工具性特征。近年来，学理上出现了关于“公安法学”的探讨，在法律文件的汇编中也有过将公安执法相关的法律法规称为“公安法”的做法，但规范意义上的学科定位并未明确。2011年，随着公安学一级学科定位的确立，公安法学何去何从引发新的学术讨论。有学者认为公安法制理论和实践知识应该在法学和公安学体系中占据一席之地，在全面依法治国和全面深化公安改革的前提下，建设法治公安需要创建公安法学学科。相比学科建设的迟滞，公安专业建设则起步较早。20世纪70年代，我国就已开始进行侦查学、治安学、国内安全保卫等公安专业建设。学科建设是专业建设的基础，没有足够的学科支撑，人才培养不可避免的会出现后劲不足的问题。公安专业人才不但要满足公安职业的应用型需求，而且要面临执法一线复杂的社会环境，更加需要跨学科的知识和能力。目前，对公安法学教育关注和研究的学者大多集中在公安院校，公安法学教育教学与研究基地以公安机关的法制部门为主。高水平师资队伍的缺乏，教学与研究基地的薄弱，都会造成学术成果转化为课堂教学储备的不足。公安院校的毕业生走上工作岗位后面对新问题时的束手无策，虽然与专业建设中课程设置，教学模式有关系，但根本原因在于学科建设未能为专业发展提供有效的支撑。 

（二）课程设置中系统性不强

课程是构成专业的要素。公安专业人才建设中，规范的课程体系是人才培养的前提和基础。目前，公安法学课程体系的设置还有待科学、统一。首先，在课程设置上缺乏科学谋划。公安执法所需的应用型部门法较受青睐，法学基础理论、民商法等法律规范存在不同程度的缺位。对法学体系“片面割裂”式的学习，缺乏对法律条文背后原理的了解，很难形成系统的法治思维。公安执法实践中出现的执法不规范现象，甚至出现刑讯逼供事件，反映出个别民警人权保障、程序公正、权力制约意识不强。究其原因，公安教育中的公共性和伦理性因素未得到足够的重视，系统的法治精神、法治思维尚未真正养成。其次，公安法学课程的设置较为随意，缺乏统一性。在河南警察学院2016版公安专业人才培养方案中，由各专业自行设置法学课程和课时分配，导致法学课程设置不一、同一课程课时分配不一。目前，公安院校招考对象为普通高中毕业生，公安专业进行提前批次录取，在校期间根据学校不同专业设置的人才培养方案进行课程学习和实训演练。毕业后所从事的警种取决于公安机关面向公安类院校的招考，与在校期间的专业并非一一对应。在招录体制不变的情况下，公安专业要培养的是面向公安机关所有警种的高素质警务人才，法学课程的开设和课时分配不宜因专业设置不同而过细划分。

（三）教学实施中实战化不足

从早年的“夫妻在家看黄碟案”到近来的“赵春华非法持有枪支案”“于欢案”，公安机关在执法中均出现了与大众期望不符的裁决，引发舆论广泛关注。这些事件也在一定程度上折射出执法人员在特定情境下无法对法律规范恰当解读，对法律规定灵活运用的实战能力不足。从公安院校毕业生进入实战岗位情况来看，也存在不同程度“上手慢、不入门”，一年左右甚至更长时间内无法适应一线执法需要的状况。早在21世纪初，公安院校就开始探索“教、学、练、战”一体化的实战化教学模式。为有效弥补公安院校教师实战经验不足的缺陷，从2002年开始，公安机关业务骨干和公安院校教师开展了多种形式的双向交流。2015年，为进一步密切“校局合作”，全国公安院校与公安业务部门启动实施了互派人员的“双千计划”。这些措施，一定程度上提升了实战化教学水平，但也存在诸多问题。总体上，“校局合作”缺乏深层次内容，大多停留在合作育人的层面，存在供求不对称、热度不均、概念驱动而非市场驱动、动力机制不足等问题。此外，在教学方法上，公安法学教育还欠缺方法论的贯彻和法教义学等解释方法的运用，并由此带来自主学习能力的欠缺。由于法学课程设置、课时分配有限，无论何种专业设置，均不可能将所涉法律部门和知识点囊括其中。在法律规定空白或不一致的情况下，执法过程中如何运用法理补缺变得十分棘手。

新时代，立足公安法学教育的现状，如何在课程体系、教学模式和教学方法中贯彻“法治人才”的应有内涵，树立正确执法理念、规范执法行为，使未来的公安执法实现合法性与合理性，法律效果与社会效果的统一，在情、理、法的融合中达到自洽，成为值得研究的问题。

四、新时代公安法学教育改革路径

马克思认为，“国家是不能没有警察的”，公安机关是国家机构重要组成部分，具有强烈的国家属性。党的十八大以来，习近平总书记从坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，创造性提出全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。通过系统、科学的公安法学教育，引导未来的执法者树立信仰法治、崇尚法治、坚守法治的理想信念，自觉把习近平法治思想贯彻落实到公安执法工作中，是提升公安机关应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾的思想动力和坚强保障。总体来讲，教学目标的设定、课程内容的实施除了要满足公安执法过程中所需要的基本法律知识、技能之外，还要重视对学生法治理念的引导和教育。具体而言，要以学科建设为龙头，在课程体系设置、教学模式选择、教学方法应用等方面强化执法能力的培养提升。

（一）高度重视学科建设，科学设置课程体系

学科是关于知识系统和学术研究领域的分类，体现了特定的知识体系，其核心在于知识的发现和创新，向社会提供科研成果；专业是满足社会对不同类型人才的需求，是人才培养的基本单元。专业设置出于社会需求，所需的知识结构往往具有复合性，应当是跨学科的知识集成。作为一级学科的公安学，在性质上属于社会科学范畴，涉及法学、管理学、社会学、政治学、心理学等众多学科的内容。当前，面对新一轮信息改革的浪潮，新文科的研究范式为公安高等教育发展提供了借鉴。新文科倡导打破传统学科之间独立的知识体系和逻辑结构，以“大学科”的视野，互相融合。公安专业人才复合型的知识需求决定公安专业发展需要法学学科和其他学科的进一步交叉、融合。尽管公安法学作为独立学科的前景尚不明朗，但公安法学学科化的建设势在必行。学科建设是专业建设的龙头，课程体系则是有效实施学科建设和专业建设的平台和载体。面对课程设置欠缺科学、统筹规划的现状，湖北警官学院在2016版的人才方案中将公安专业开设的法学课程统一，课时统一，不失为一种有效探索。遵循课程设置统一性的原则下，需要考虑的另一个问题是哪些课程应当纳入公安法学教育的范畴，即课程设置的科学性、系统性。公安执法人员不仅要知道“法律是什么”，还应当明白“法律应该是什么”，如此才能全面了解法条背后的法理表达，真正形成法律至上、权利保障、程序正当、权力制约等法治精神。从公安机关的执法实践来看，大量民刑交叉、行刑交叉案件的出现，直接考验执法者能否对案件性质进行准确界分进而精准执法。执法人员是否对法律体系有系统的认知就显得尤为重要。因此，科学设置公安法学课程体系，不能只注重与公安执法贴合度较高的应用型部门法，还需要重视法学基础理论、民商法等课程的学习，以满足执法实践所需。

（二）纵深推进实战化教学模式

校内实训环节，提高实验实训的开课比例，探索创新实训教学形式。足够的课时是确保教学成效的重要因子，实验实训课的开设比例需要根据课程性质进行提升。在教学形式上，要依据公安执法的特点进行多样化探索。法学方法论主张法学思考中“个别化的方法”，即在特定的语用情境中思考评判法律问题。执法不同于司法的事后处置，具有事前预判、事中应对等临场实践的特质，对情境有特定的需求。情境教学，通过模拟演练现场执法，让学生以执法者身份对问题进行剖析，能够对执法有更直接的感性认识，进一步深化对法律规范的理解和适用，有效改善执法中“不得法”“无从下手”的状况。智慧教室、VR实训课堂的投入使用以及虚拟仿真实验教学平台、模拟警综平台的搭建，都将有力推动实战化教学的实施。校外实训环节，继续推进“校局合作”。“校局合作”虽然在实施中存在一定的问题，但不能否认其仍然是解决理论实践脱节、提高实战化教学水平的有效途径。为破解校局合作中公安机关被动的问题，需要在思想上进一步明确合作的共同目标和不同需要。无论是公安院校还是公安机关，都有维护国家安全和社会稳定的职责和使命，二者的目标是一致的，这也是双方能够合作的基础。合作的动力在于有不同的需要，公安院校的需求是完善人才培养机制，公安机关的需求是优化队伍建设，以先进理论引领公安实战。在此方面，河南警察学院进行了积极探索，在省公安厅统一部署下，将校局合作纳入全省公安绩效考核，这在全国公安院校尚属首次。此举极大的促进了公安机关合作的积极性，在2019年暑期的社会实践活动中增效明显。从长远来看，“校局合作”还有待建立长效机制，只有公安机关建立内发式合作需求，才能实现“工作问题共商、警务资源共享、理论课题共研、师资队伍共建、公安人才共育”深度、高效、紧密的合作机制。

（三）探索创新多元化教学方法

社会现实的复杂多变，要求执法要因时而异、因事而异，具有一定的灵活性。执法裁量权的存在不仅是执法现实所需，而且是衡量执法质量的关键指标。公安法学教育中曾经存在的技术化路线，将多维的社会现实简单化、教条化，容易造成执法僵化从而损害执法公信力。反观2018年“于海明正当防卫案”，江苏昆山警方在查明案件情况后及时发布通报，认定于海明构成正当防卫，宣布撤销案件，迅速平息了相关舆情。公安机关这一果断处置，显然离不开法学专业知识的铺垫和法治素养的积淀。多年前，洛克曾言“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。……因为世间常能发生许多偶然的事情，遇到这些场合，严格和呆板地执行法律反会有害。”裁量权的行使以法律原则为依据，以法学方法论为遵循，体现的是将法律知识运用实践的能力，与执法者的学识、认知密切相关。在执法领域，法教义学和法学方法论是在具体案件中运用和存活的，是确保执法合理性和执法社会效果的关键。法律解释是法学方法论的核心内容，从事实到规范，从规范到事实，法律解释正是法律知识和法律运用之间的桥梁。对法学方法论颇有研究的拉伦茨认为，法学方法论的特征在于以诠释学的眼光对法学作自我反省，发掘出运用在法学中的方法及思考形式，并对之作诠释学上的判断。在公安法学教育中，要改变以法条为中心的理论诠释，将法律知识的讲授放在法教义学和法学方法论的背景下进行，对学生进行全面且科学的法科学术训练，使学生能够在事实和规范之间寻求合适的连接点。为此，可以探索研究性、自主式和讨论式等教学方法，在案例分析、组织调研、社会实践中逐步实现。在对法律文本诠释和理论解读时，重点培养学生的法学批判精神和论证说理能力。执法者对案件事实论证并对法理进行阐释的能力，直接关乎执法的社会效果，也是提升执法公信力的有效途径。在社会实践、调研环节，通常会要求学生关注执法过程中案件处置的程序是否合法。人民群众对执法公正的期待除了程序规范，还有实体正当，二者同等重要。案件处置的实体正当性，不仅是化解社会矛盾、维护社会稳定的基石，而且也是“良法”和“善治”有机结合的关键。

长期以来，传统的公安法学人才培养体系为我国公安队伍培养了大批优秀人才，但随着社会发展和全面依法治国建设的深入推进，公安法学教育面临新的机遇和挑战。公安法学教育的改革创新，要顺应公安工作发展的时代之需，在育人理念、学科建设、课程体系、教学模式和教学方法上进行全面改革，构建适应新时代公安法治人才需要的公安法学教育体制。当然，公安法学教育改革不可能一蹴而就，尚需要在实践中不断探索，既要理性借鉴、吸纳法学教育的知识和方法，强化法学思维训练，又要立足公安工作实际，有效提高执法能力和水平。如此，公安机关才能在世界百年未有之大变局下，有效防范、化解各种风险，妥善处理新问题、新矛盾，切实履行好维护社会稳定和国家安全的职责使命。

作者简介：

王政勋，西北政法大学教授，博士生导师，研究方向：刑法学、反恐法学。

孟璐，西北政法大学2019级博士生，河南警察学院法律系副教授，研究方向：法学教育、反恐法学。

原文刊于：《法学教育研究》2022年01期，总第35卷，101-114页。本文注释已略，建议阅读全文。