作者简介：

唐淑艳，东南大学法学院博士生，讲师，研究方向：宪法学，教育法学。

龚向和，东南大学法学院教授，博士生导师，研究方向：宪法学、教育法学研究。

原文刊于：《法学教育研究》2019年01期，总第24卷，第68-84页。本文注释已略，建议阅读原文。

摘要：受教育权是宪法赋予公民的一项基本权利，以学前儿童的基本权利为出发点，保障每个儿童都享有公平优质的教育，是人民对美好教育生活的需求。鉴于学前教育的正外部性效益，家庭、社会和国家三方主体为促进学前教育公平优质发展承担着相应的责任。源于受教育权4A框架理论下的学前教育基本原则为公平优质的学前教育立法提供了进路指引。

关键词：公平优质  学前教育主体责任 立法进路

国发〔2010〕《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称意见）确定了发展学前教育必须坚持公益性和普惠性发展的基本方向，要求到2020年基本普及学前教育的目标。2017年9月《关于深化教育体制机制改革的意见》突出强调了在学前教育领域，“要健全立德树人系统、实施科学保育教育”的质量提升目标。学前教育发展的主要着力点逐渐由“公平”向“质量”转变，为学前教育的普惠性发展赋予了内涵式提升的使命。学前教育作为基础教育的起点环节，充分实现学前儿童受教育权尤为关键。尊重儿童的人格尊严和身心发展规律，应以维护儿童最大权益的原则为出发点，遵循《儿童权利公约》的基本要求，尊重儿童的发展权和生存权，保证学前儿童充分享有受教育权，发挥其潜能。公平优质的学前教育的发展要突破对学前教育政策理论层面的静态思维，探寻学前教育公平优质发展规律和深层次的内涵，以适应学前教育日益更新的动态需要，对学前教育政策的具体实施对象做出明确的职责要求，真正以学前儿童的基本权利为出发点和归宿，开发孩子智力和优良品性的早期养成，明确公平优质学前教育发展的核心属性。公平优质学前教育的发展既为民生发展之需求，也为推动两孩政策的实施和促进儿童健康成长，阻断代际贫穷提供了有力的保障。

一、公平优质的学前教育发展的泉源：学前儿童受教育权的充分实现

公平优质学前教育的发展源于学前儿童受教育权的充分实现。目前国家的法律、行政法规、相关的政策文件，以及国际会议都对学前教育的公平优质发展给予高度重视。《宪法》第十九条规定：国家举办各种学校，其中包括发展学前教育，受教育是公民的权利，国家有培养儿童全面发展的义务。明确了受教育权是宪法赋予公民的基本权利，国家是义务承担人。《世界人权宣言》第二十六条规定：教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重，人人都有受教育的权利。《儿童权利公约》第二条非歧视性条款表明，贫困儿童、残疾儿童等都应和其他儿童一样享有同等的机会和权利。第十八条第二款：缔约国应确保发展育儿机构、设施和服务。第二十八条规定:“儿童有受教育的权利并在机会均等的基础上逐步实现此项权利”。第二十九条规定:“教育儿童的目的应充分地发展儿童的个性、天分、智能和体能。《经济、社会及文化权利国际公约》第十三条规定人人有受教育的权利，而且还规定了要充分实现这一权利。可见《世界人权宣言》、《儿童权利公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》通过“全面发展”、“充分发展”、“机会均等”、“充分实现”等用语对儿童受教育权的充分实现提出了明确的要求。

（一）公平优质学前教育发展的必要性

《意见》首次提出发展学前教育必须坚持公益性和普惠性，提供普惠性学前教育服务成为国家公共财政投入的基本原则。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020）的目标也是基本普及学前教育，它所涉及到的普及率，保证每个孩子都能享有公平的教育。让“每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。其中“公平”即学前教育的公益普惠性，“普惠”原是经济学用语，是指普遍、全面地给予好处和恩惠。将其引入到学前教育领域，具有平等性、普遍性、均衡性、非竞争性、非歧视性和非互惠性、低收费或者免费等特点。从法律的层面上来看强调了应该保障每个适龄的学前儿童（一般3~6岁）接受普惠性学前教育的机会，“普惠性”并不简单等同于公平，还与社会整体利益和公共资源使用效益最大化有关，“普惠性”来源于学前教育公益属性，同时学前儿童受教育权也具有社会权属性。学前教育公益普惠性的属性特征表达的是政府和市场的给付的义务，并不限制受惠对象做出自愿性选择。普惠性与公益性之间并不是孤立的，而是相互联系的。“普惠性”体现了人人平等，不分种族、地域、年龄、性别等因素，一律平等对待，明确了提供者给予被提供者一定的财政支持，而被提供者无需履行相应的义务，只是一种单向的给付关系。普惠性给付政策的对象是所有适龄的学前儿童，应该公平的给付，无论城市还是农村儿童、无论普通儿童，还是弱势儿童，重在普及可获得性。《意见》对我国学前教育基本的定位是重要的社会公益事业之一，发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。学前教育服务强调公益性和普惠性意味着学前教育的公益性被社会和政府所认同，学前教育已被纳入社会公共服务体系，坚持公益性和普惠性是国家教育公平在学前教育领域中的体现。公平优质学前教育的发展目标为学前教育发展提供了必要的方向性指引。

（二）公平优质学前教育发展的必然性

让“每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，其中“质量”即学前教育的优质发展，优质发展学前教育是新时代美好教育生活的刚性需求，目前学前教育形式上的普及逐步得到保障，但质量的提升却成为现阶段我国学期教育发展中面临的新问题。社会对优质学前教育资源的需求越来越高，推行学前教育“优质”发展成为当前人民群众的迫切愿望，在公平发展的基础上“惠而不伤”，从“幼有所育”到“幼有优育”的理念，既有助于个人自身的发展，也促进经济可持续性增长和提高社会内聚力，构建社会和谐。公平优质学前教育发展的深刻内涵是在公平的基础上同时有质量的发展学前教育，公平优质和优质公平彼此融合，相互促进。有质量的教育要深化学前教育的创新改革，对孩子进行早期的基本社会行为准则和价值观的教育，培养学前儿童具有完整、良好个性品质，具有辨别是非善恶的能力，具有创新和开拓精神的人。我国《宪法》第四十六条规定国家培养儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。《关于深化教育体制机制改革的意见》提出：遵循幼儿身心发展规律，加强幼儿园质量监管，规范办园行为，对儿童培养提出了品、智、体综合素质的要求。经合组织（OECD）报告称：国家应该要加紧努力于提供可负担且高质量的早期儿童教育与照顾，以改善社会流动并给所有孩子实现他们潜能的机会。2017年《强势开端》发现，近年来大部分政府已经增加投资扩充入学及增设更多的日托中心与幼儿学校，并提到国家下一步更专注于改善教师的工作条件、确保所有孩子有公平受教育的机会，以及引进新的教学方法。这些国际规范性文件和报告都十分关注早期教育的质量，公平优质学前教育的发展成为当今学前教育发展的必然趋势。

（三）公平优质学前教育发展的目标

公平优质学前教育发展的目标是实现个人自我发展。公平优质的学前教育可以促进教育公平的可持续性发展，学前教育作为终身教育起点，是社会公平的基础。“幼儿教育之父”福禄贝尔指出，“从幼儿阶段起，真正的人的教育就开始了。”目前我国的学前教育作为基础教育的基础，虽然未被纳入国家义务教育，但是国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。2017年教育部等四部门联合制定实施的《第三期学前教育行动计划的意见》把坚持公益普惠作为学前教育发展的一项基本原则，并进一步提出到2020年，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。可见，公益普惠性是我国学前教育发展的方向。人民对公平优质的学前教育的需求标准会随着时代和社会的发展不断发生变化。公益普惠性学前教育“去小学化”的标准，课程计划与国际接轨，要有具体的课程和游戏标准，为儿童接受适合的教育提供了保障。衡量学前教育优质的标准应该是一个持续性的过程，需要较为长期和综合的评价规范，美国的赫克曼教授在“佩里幼儿园计划”进行了长达40年的追踪研究发现参加该项计划的儿童在小学入学时智商更高，在之后的人生中获得了较高的学历、稳定的收入、生活安定，犯罪率低，为社会带来的收益更大。当然，如果没有后期优质教育的保障和自身的努力，公平优质学前教育的受益也会逐渐减少或消失，个人自我发展的价值目标也难以成功实现。

二、公平优质学前教育发展的主体责任:家庭、社会、国家三方的相应责任

我国曾一度把学前教育当作私人产品对待，忽略了其正外部性效益，对学前教育的公共产品属性产生了认识上的偏差，阻碍了我国学前教育事业的发展，致使学前教育成为当今教育发展中的短板。学前教育的公益性是指儿童接受学前教育、参与学前教育活动，能够为其他社会群体和全社会带来收益，学前教育的受益者不仅是参与教育活动的儿童及其家庭，而是整个社会。享受基本公共服务是学前儿童的基权利，提供基本公共服务的主要主体是政府，政府对学前教育公共产品服务的方式会直接影响社会和家庭的选择。作为公益普惠的学前教育，虽然未纳入义务教育，学前教育的学校教育形式也更为多元化，除了公办园还有普惠性民办园、高端民办园等多种选择方式，但是国家应提供适足的普惠性幼儿园作为“保底型”的学前教育。鉴于学前教育不仅能够让接受学前教育的个体受益，还可以让社会和国家受益，因此家庭、社会和国家三方主体在促进公平优质的学前教育发展中分别承担者相应的责任。

（一）家庭承担首要责任

学前教育将会影响一个人的一生，家庭教育是幼儿人生的第一课堂，父母是儿童的第一任老师，家庭对儿童的成长负有首要责任，家庭的氛围和父母的理念对孩子一生有着重大的影响，最先让孩子接受社会文化、价值观和准则的始于家庭。《世界全民教育宣言》指出，出生即为学习的开始，所有儿童都应得到早期保育和教育。经合组织的报告显示，父母的素养直接影响着孩子的健康成长。西方第一个提出学前教育思想的柏拉图认为，“凡事开头最重要，特别是生物。在幼小柔嫩的阶段，最易接受陶冶，你要把它塑成什么型式，就能塑成什么型式”。我国知名教育家陶行知提出“人格教育赖于六岁以前的培养。杜威认为教育目的来源于生活中的一切有利的自然因素，它能够实现儿童自然的更好的成长，能够预见儿童的奋斗目标。我国越来越多贫困家庭的孩子在教育和未来的就业市场上落后，来自社会经济背景较差的儿童、学生和成人对未来的学业和学习机会往往也会相应减少，目前我国《义务教育法》只要求6岁以上儿童接受教育，6岁以下儿童的学前教育选择“上”或“不上”基本是自愿的，儿童这个阶段的权利保障完全依赖于家庭的能力和父母的选择。家庭对学前教育阶段教育和保育有着不容忽视和不可推卸的首要责任，国家也应将贫困家庭的学前教育支持纳入政府公共服务范畴, 从调整家庭教育服务责任主体、加大家庭教育服务经费投入及加强家庭教育工作监督与评估等方面提升家庭教育服务水平。

（二）社会承担积极参与责任

人自出生即处于社会中,儿童的生存依赖于各种社会关系的支持,社会正常发展要求加强对儿童的支持,这不仅是政府的责任,也是全社会的责任。家庭的贫困对儿童发展和学业成绩的影响已经日益凸显，社会阶层分化差距也在拉大，发展学前教育是全社会的共同责任，学前儿童受教育权的社会权属性要求国家积极义务的履行予以保障。在幼儿园时期，儿童的个性已经开始形成，如亲社会行为，侵犯行为等，促进孩子做一个正常的“社会人”，它的成立基础更多地依赖现代社会的特殊社会环境所形塑的一种健康的社会人格。学前教育的公平优质发展有助于缓和社会矛盾，稳定社会秩序，有效的预防处境不利儿童对社会和谐发展的不利影响，促进社会阶层的流动，进而促进社会的稳定，是可持续性经济发展价值的内在动力。早期教育俨然已经成为一种公共教育，成为服务型社会不可或缺的一部分，基于对儿童早期教育人格陶冶的认识，孩子们在有组织和监督的游戏中相互交流，不仅促进孩童认知的发展，而且还可以促进社会和情感的发展，顺势培养和向上引导，自然会成为社会的优秀人才。信息化、数字化已经成为当今社会学前教育的重要时代背景，也是儿童接受社会教育的早期课堂，社会负有积极参与营造健康教育环境的责任，当然企业作为社会责任的主要主体，在这一过程中扮演着重要的角色。

（三）国家承担主导责任

为保障公平优质学前教育的发展，国家作为儿童基本权利实现的义务承担人，起着主导性的作用。《中美洲教育基本规范统一公约》指出，教育是国家的一项首要职能，国家应最大限度的提供受教育的机会，受教育权作为宪法规定的一项基本权利，应该由国家机构为个人提供。联合国教科文组织对《儿童权利公约》第28条进行技术性审查时就建议加入缔约国的法律责任，利用各种可能的方法为儿童早期的关护和教育表示关注。公平优质学前教育的发展离不开国家积极义务的履行，为学前儿童提供最佳的教育机会，人才的培养是国家科技实力增强的保障。国家是教育的主要提供者，教育是公共事务也是国家的责任，为学前教育公平优质的发展营造适宜的教育环境是国家的义务。学前教育立法不能脱离学前儿童的主体权益需求，要从客观法的价值秩序对公平优质受教育权进行充分的保障。学前儿童尤其是弱势学前儿童受教育权难以充分实现，如果国家不为他们提供公平优质的学前教育，他们的学前教育将会出现缺失和低质的情况。学前教育虽然不是义务教育，但是学前儿童享有受教育权，国家需要履行保护和给付义务，强化学前儿童受教育权的国家义务，为确保每个儿童真正有机会享有公平优质学前教育。 

三、 公平优质学前教育发展的基本原则：源于受教育权的4A框架理论

公平优质学前教育发展的目标是保障学前儿童受教育权的充分实现，经社文权利委员会通过报告员卡塔琳娜·托马斯瑟夫斯基引入了受教育权的4A框架：可获得性（Availability）、可接近性（Accessibility）、可接受性（Acceptability）、可适应性（Adaptability），为学前教育的公平优质发展从机会公平到实质公平的实现提供了原则上的依据。

（一）普惠性原则：保障每个儿童学前教育的可获得性

普惠性学前教育为学前教育发展目标的有效实现提供了基本标准，为每个孩子接受小学以后更高层次的教育提供可靠的保障，从而全面提升国民素质，帮助社会弱势群体、阻断代际贫穷的循环提供可能性。学前教育实现可获得性在数量上各个地区、各个阶层都应有足够可以满足学前儿童入园的普惠性幼儿园，同时要有配套的学前教育管理机构和科学合理的教育规划，拥有适足稳定的高素质教师资源。因此，公平优质学前教育发展的普惠性原则包括以下四个方面：首先，学前教育服务的普及性要实现服务对象范围上的普及。保证覆盖到全体适龄幼儿，特别是边远贫困地区的儿童、单亲儿童、留守儿童、特殊儿童等各类儿童群体，消除忽视和歧视。其次，保障学前教育服务的便利性。便利性是可获得性的关键之所在，也就是普及性实现的基础性问题。学前教育公共服务如果不能突破空间阻碍，儿童入园的路途遥远，校车的拥挤和不安全，家长接送入园极度耗时耗力等等，都会影响学前教育的公平优质发展。不便利的学前教育会进一步导致阶层的分化，这部分人群从小开始觉得上学太累，容易滋生厌学的想法，交通工具和路途的遥远是危险的源头。因此调整学前教育服务的布局结构，合理优化幼儿园区域分布，保障所有适龄幼儿能够方便、就近入园是必要且必须的。最后，学前教育服务提供价格的可承受性。目前我国学前教育的费用实施成本分担，但是“入园贵”的问题一直难以解决。《幼儿园收费暂行管理办法》规定：由于学前教育的非义务教育属性，收取保育教育费是法律允许的，但是并未制定上下限标准，给了地方政府较大的自主权，导致政府财政投入规模偏小家庭支付承担比例偏高，社会参与分担积极性和能力偏弱。根据学前教育的公共受益率高于其私人收益率的“受益原则”，在社会经济发展的同时不断提高政府承担学前教育的比例、提高对弱势群体的财政补偿、鼓励社会向学前教育捐资助学等途径。

（二）公平原则：保障弱势儿童学前教育的可接近性

公平优质学前教育发展是学前儿童基本权利实现的基本保障，学前教育的公平是教育公平的基石，它是终身学习和人类发展的基础，其他层次其他类型的教育和培训都建立在这一基础上。国家有义务确保每个背景不同的孩子都能充分发挥自己的潜力并获益于良好的早期教育。可接近性为教育公平提供了更具体的衡量标准。因此，公平优质学前教育发展的公平原则包括以下几个方面：首先，帮助贫穷人口获得平等的教育机会。向弱势群体倾斜是学前教育公平准入的一个重要政策。不应使经济困难的儿童、街头流浪儿童、农村和边远地区的儿童以及城市流动家庭的儿童在获得学前教育的机会上受到歧视。国家、地区和地方各教育局对提供不受歧视的学前教育有着各自的职责，在所有各级建立多渠道的协助机构是必要的，包括补偿性公平政策的实施。其次，促进区域间学前教育的平衡充分发展。学前教育长期以来被视为家庭或个人的责任，因此受到中国贫困和落后地区的家庭经济地位的极大影响，这种状况扩大了不同地区的教育差距。基于地域性经济水平和人口分布，有些边远地区因为人口分布稀散，身边监护人年老病残等因素，无法满足孩子入园的要求，所以为这类儿童创新提供其他可替代的方法满足学前教育的公平也是必要的。最后，吸收全纳学前教育的平等观理念。为改变特殊儿童的学前教育被歧视或边缘化现象的出现，全纳教育秉承受教育权的社会权理念，人人都应该平等的享有。全纳教育理念是一种没有排斥、没有歧视、没有隔离分类的教育，注重集体合作，包容友好的满足不同学前儿童的需求，这种平等是一种具有包容性的，可接近性的平等。帮助特殊儿童走出 “标签” 对心理健康的不利影响，有利于在早期促进特殊儿童适应和参与集体生活，改变了人们的传统教育观念，让其他孩子从小学会对特殊儿童进行包容、理解和接纳。

（三）最大利益原则：保障儿童学前教育的可接受性

儿童的最大利益原则是儿童发展权的本质追求，对学前教育质量上的保障是一项以人的尊严原则为基础的职责，也是保障儿童发展权的基本要求。密尔《论自由》中指出：国家有义务促使每个身为其国民的人的教育达到一定标准，教育必须更具针对性，其质量必须提高。因此，公平优质学前教育发展的最大利益原则包括以下几个方面：首先，质量保障是学前儿童利益实现的根本。作为宪法基本权利，受教育权具有整体性和不可分割性，作为起点的学前儿童的受教育权更具有天然的优先性，儿童的受教育权是人类尊严的要求，是儿童权益实现实质公平的指导性原则。其次，公平优质学前教育是全面发展的教育。儿童的学前教育不仅仅是对学习质量的追求，还需从源头疏治。无视自己生命、漠视他人生命、校园欺凌等现象，这些反社会性现象的背后都与成长环境和早期教育有着重要的关系。我们要想切实解决这些严重的社会问题必须从小就对孩子们进行相应的公民素质教育，而我们的教育往往容易与生命教育相分离，学前教育是品格的重要形成期，开展以提高幼儿情操的基本素质的教育是学前教育的依归。最后，幼儿科学课程的设计是儿童权益实现的本质需求。优质的学前教育离不开科学课程的创新，带领幼儿亲身体验各种科学现象，在幼儿阶段注重科学学习，提供足够的耐心陪伴发掘其创造力，实施适合幼儿创新力和智能培养的科学规划课程，为其可能性最大利益的实现提供最大的保障。

（四）尊重原则：保障儿童学前教育的可适应性

《儿童权利公约》规定，教育的方向应是“培养对儿童父母、其文化特性、语言和价值观的尊重，根据儿童的年龄和成熟程度得到应有的重视。尊重儿童的基本权利包括应有游戏和娱乐的充分机会、应使游戏和娱乐达到与教育相同的目的、社会和国家应尽力设法使儿童得享此种权利。”皮亚杰认为认知发展思维方式和能力是分阶段形成，学前阶段正是感知运动阶段（0~2岁）、前运算阶段（2~7岁）形成的时期。教育不再被看作是“从外部强加给儿童和青年人某些东西, 而是人类天赋能力的生长。学前教育的可适应性提出教育应具有灵活性，多元性，尊重学前儿童自然的生长需要。因此，公平优质学前教育发展的尊重原则包括以下几个方面：首先，学前教育服务普及性的标准要具有适宜性。早期的诱导对儿童情商和智商的发展具有巨大的潜力，但是必须根据适宜性的标准要求，既不能过于严格，也不能过于放任。其次，能够对不同的儿童需求做出适应的回应。家庭和不同社会文化背景导致不同的儿童对学前教育的需求各异，政府应该向教育机构提供资源，使学校能够制定有针对性的多元教育方案计划，从而满足不同的社会需求。这是对儿童可选择性教育的尊重。最后，健全学前教育体系，保障可适应性的条件保障。在大力发展公办幼儿园和扶持普惠性幼儿园的时候，必须保障和提升民办非普惠园的优质发展，做到区域规划内的普惠性民办园和公办园同质同价。

四、公平优质学前教育发展的进路：以保障“每个儿童权益”为目的的学前教育立法

目前，新时代新的主要矛盾发生了变化，人民对美好教育生活的需求越来越强烈，也逐步意识到早期优质教育的重要性。学前教育是终身学习教育体系中最为重要的阶段，也是推进教育扶贫、能力扶贫、从人生早期阻断贫困代际传递的重大举措，不管是对国家还是对个人而言其投资可获得加倍的回报。目前，我国国家对学前教育的公平优质发展也十分关注和重视，在《意见》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》、第三期学前教育计划等一系列学前教育政策的推动下，学前教育的办园条件得到了改善，学前教育的普惠性入学比例也逐步提高。但是现行法律体制下《学前教育法》的阙如与学前教育在各级各类教育中仍处于薄弱环节不无关系，学前教育普惠性发展速度较快，但可持续性健康发展的后劲不足。公平优质学前教育发展成为我国新时代学前教育改革和立法关注的焦点。以公平优质学前教育发展的三方主体的责任和基本原则为引导，构建学前教育立法的进路。

（一）明确学前教育立法的目的

学前教育教育立法的目的是使每个孩子都享有公平而有质量的教育。从世界对儿童教育关注的趋势来看，对孩子的保护更加全面和具体，美国在追求公平优质学前教育发展的过程中更强调政府责任，立法从根本上保障基础教育全面发展、适龄儿童受教育权利的充分实现，建立公正有效的教育弱势补偿制度，并于2015年12月出台了《每个学生都成功法案》。英国政府为了促进全国教育公平与卓越的最新改革政策，于2016年3月发布《卓越教育无处不在》的白皮书。目前我国没有专门针对“每个孩子享有公平而有质量的教育”的专项立法，党的十九大报告强调“努力让每个孩子都享有公平而有质量的教育”，联合国教科文组织发布的《教育2030年行动框架》要求，“确保全纳公平的优质教育，使人人可能获得学习机会”，其核心是要让每一位孩子都能享有适合的教育。从“公平优先”到“公平而有质量的教育”再到“办好公平优质的教育”，从“有学上”到“上好学”。真正做到每一所学校，每一个孩子都能得到公平优质的教育。公平优质受教育权的实现可以逐步缩小社会贫富差距，促进教育的平衡充分发展，最终为孩子们提高更多的机会实现自我价值。因此我国学前教育立法目的应确定为“努力让每个孩子都享有公平而有质量的教育”。

（二）确定学前教育立法的基本原则

学前教育立法应坚持公平普惠性原则和“以儿童最大利益为中心”的主要原则。公平原则是通过教育公平体现社会公平，学前教育公平是起点公平的基础，建立学前教育资助制度，对弱势群体进行多源流扶持，促进学前教育公平优质的发展。基于城乡学前教育发展的差距，大力发展农村学前教育，缩小城乡之间、区域之间、学前教育机构之间保育教育条件和水平的差距。经济的不平衡不充分发展导致学前教育不平衡不充分发展，阻碍了学前儿童公平优质受教育权的实现。因此倾斜政策是对学前教育不平衡不充分发展矫正，补偿与扶持政策符合以社会公平与正义的价值取向。尊重儿童、实现儿童最大利益原则体现了包容性促进，对每个个体需要的尊重。基于残疾儿童的特殊性，为矫正公平更应在早期教育中积极介入，这是最为有效的方式。普通幼儿园不得歧视或者残疾儿童拒绝入园，并为其提供平等的待遇，残疾儿童与普通学生一起学习、生活，这有助于他们与普通学生友好交往，从而培养其归属感，促进其社会化的发展。对于特殊家庭（父母吸毒、服刑、无劳动能力的家庭）的儿童、留守儿童、孤儿等应该获得政府的资助，帮助和鼓励其免费入园，改变代际贫穷促进社会公平，对于弱势群体在人均经费补贴的标准上应高于其他学生，建立弱势或者特殊儿童档案，随时关注其家庭和儿童的变化。

（三）落实国家主导责任

学前教育立法应进一步落实国家的主导责任，鼓励社会力量办园，明确家庭责任。教育公平要求国家在配置教育资源时,既要关照社会整体的发展和稳定的需要,又要关照社会成员个体发展的需要。公平优质学前教育的发展需要国家行政机关进一步完善财政扶持奖补政策，建立学前教育经费保障机制，合理的财政政策和可靠的经费保障制度是保证学前教育公平优质发展的必要条件。国家对学前教育经费纳入地方各级财政预算，对西部贫穷区域新增的教育经费应进行合理严格的效果监测，保证学前儿童人均补助经费占同级财政性教育经费的比例的逐年增长，渐进性接近学前教育发达国家财政支出比例的标准。鼓励社会、企业、个人积极参与普惠性民办学前教育的建设，在《民办教育促进法》的引导下，鼓励民办幼儿园设置非营利民办园，加大对民办普惠园的扶持力度，充分发挥普惠性民办园的重要力量，完成2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右的目标。同时根据公办园的补助标准对普惠性民办普惠园制定补偿标准，限定收费标准，科学成本核算机制，定期监测各级政府对学前教育经费投入及执行情况，减免相关费用、享受税费优惠，建立政府购买、基金奖励、捐资抵税等措施对普惠性民办幼儿园予以扶持。监测结果及时公开、公示。明确家庭责任，促进家长履职。学前教育立法中可以明确家长对儿童的教育义务，并对家长如何履职做出规定，对于不履行职责的家长教育主管部门可以责令其在能力范围内履行职责。

（四）强化行政监督责任

学前教育的行政监督责任包括安全监督和质量监督。目前我国学前教育的监督管理还存在许多漏洞有待规范，各种问题也比较突出，幼儿园的各类安全事件屡屡发生，引起了社会的广泛关注，也降低了公众对幼儿园安全管理的信任度。虽然《学前教育管理条例》第十七条规定了严禁体罚和变相体罚幼儿，但是有些幼儿教师利用了幼儿的恐惧和对老师的信任的心理，幼儿不敢告诉家长，因此规定实施十分困难，需要学前教育立法进一步对监管的方式做出规定：高度关注幼儿教师的心理健康、运用互联网等信息化手段对幼儿园加强监管、利用数字信息时代幼儿园安保智能系统为幼教监管提供了动态监管等多种方式。对幼儿园安全监管失职的行政单位和直接责任人应追究相应的责任。对于学前教育优质建设的质量监督除了执行教育部下发的《幼儿园教育指导纲要（试行）》、《3-6岁儿童学习发展指南》、《关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》等文件外，立法还应对适宜的园所、适宜环境、游戏权的保障、教师的资格和素质等方面进行全面的质量监督。

结语

 党的十九大报告强调“努力让每个孩子都享有公平而有质量的教育”，联合国教科文组织发布的《教育2030年行动框架》要求“确保全纳公平的优质教育，使人人可能获得学习机会”，其核心是要让每一位孩子都能享有适合的教育。公平优质受教育权的实现可以逐步缩小社会贫富差距，促进教育的平衡充分发展，最终为每个孩子提供更多实现自我价值的机会，满足其美好生活的需要，这正是我国学前教育立法的目的和追求。